后税费时代农村公共物品研究
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摘要农村供给物品的供给是当下解决“三农”问题和实现社会主义新农村建设的关键。本文在回顾国家政府、市场、第三部门和村集体作为供给主体时都存在问题的条件下,提出了以精英动员为手段,对各供给主体加以整合和优化以实现农村供给物品的有效供给,并回答了精英动员何以可能和怎样实现的问题。
关键词农村公共物品 精英动员 供给主体 村庄
中图分类号:F3文献标识码:A
1 引言
公共物品,是实现社会经济发展和人民生活水平提高的重要基础。公共物品的提供,则是国家最重要的职能之一。 按萨缪尔森的说法,公共物品是每个人对这种产品的消费,都不会导致其他人对该产品消费的减少的物品。而农村公共产品指的是在农村地域范围内私人不愿提供的、具有非排他性、非竞争性的社会产品这些公共产品会使农村受益,但其中有些社会产品的受益范围又不仅仅局限于农村地区。具体说来,农村公共物品主要包括农村基础设施建(道路、桥梁、学校、水利工程等)、农村公共服务(医保、五保、公共卫生、农业技术知识培训等)、农村精神文化产品(书箱,电影和文艺演出等)三大类。农村公共物品对于实现农村经济的发展和农民生活水平的提高以及破除二元体制下巨大的城乡差距都有着重要的作用。因此,在新形势如何破解农村公共物品供给的难题,更为有效地实现农村公共物品供给成为解决“三农”问题的关键性步骤。
2 农村公共物品的供给分析
目前,我国农村公共物品供给的主体主要有四大类:国家政府,市场,第三部门(NGO、私人)和村集体。就农村公共物品而言,政府是责无旁贷的提供者。当国家作为供给主体,对农村公共物品进行供给时,常常会出现如下问题:一是我国分税制后,中国基层的政府财政收入捉襟见肘,相当困难。大多数乡镇负债严重,用来提供公共物品的资金处于高度不足的状态;在我国现行的财政体制下,越到基层政府,财力就越感到紧张,就越没有能力拨付农村公共物品所需要的大量资金。而在把经济增长作为业绩考核最主要指标的情况下,各级地方政府必然会尽量把这些公共资金用于改善本地投资环境、加快经济发展,而不是立足于改善与农民生产、生活密切相关的公共事务,从而导致与农民生产生活的社会事业发展得不到充足的资金支持。二是各级政府关于农村公共物品的决策是从上而下进行的,村民的声音很难得到反映。 “自上而下”决策体制忽视了农民的真实需求。基层政府提供什么公共物品,提供多少,通过什么渠道提供,都是政府一厢情愿的事情,而需求主体(农民)成为了局外人;另一方面受压力型行政体制的影响,公共物品供给只能是政府偏好的反映。
在政府作为供给主体存在多方困境的情况下,市场作为供给主体,成为农村公共物品供给的有力的手段,尤其在经济发达的地方,初显成效。市场供给有效地克服了“政府失灵”和有效地解决基础性项目资金的短缺失等问题。但是,市场供给却也产生了矛盾。公共物品的市场供给,由于理性经济人的特点和制度约束的缺失,可能会做出某些有违公共利益的行为。
作为另一种重要补充手段的供给方式即第三部门的供给也日益突显其重要性。在政府市场提供公共物品的局限性,导致了对第三部门即非营利部门的供给功能的需求,其作用就是查缺补漏,为需求较高的人提供额外的公共物品,为需求特殊的人群提供特别的公共物品满足其偏好。但是,第三部门也存着固有的缺陷:一是存在公益不足的问题。二是第三部门作为农村公共物品供给主体缺乏自治性和存在自身发展严重滞后的问题。
除上述主要的供给方式外,还有另外一种供给模式即村集体供给。村集体供给是在农村实现村民自治这个大背景下兴起的。在农村自治下,村民通过召开代表村民讨论大会公共问题,决定公共物品的生产与供给,并由村委会负责执行。自治将分散的村民组织起来,克服了小范围内公共物品的搭便车问题。但是,在农村各方资源相对缺乏的条件下,村集体供给的能力是很弱的,远远不能满足村民的需要。
本文试图开辟另一个切入点:即通过发挥村庄精英动员作用来实现农村公共物品的有效供给。文中的村庄精英主要是指村干部,而动员则主要表现在村庄精英在资源有限和现有分配方式的条件下争取尽可能多公共物品和组织公共物品供给的过程。
3 精英动员下的农村公共物品供给
在城乡二元结构体制下,国家、社会团体及个人投资的目光都集中于可迅速产生经济效益或社会效益的城市时,广大农村的发展远远的滞后了。作为农村公共物品供给主体的国家、市场、第三部门和村集体,都各自的弊端无法满足农村的现实需要。要充裕地实现公共物品的供给,必须依赖两个条件:一是供给主体愿意供给;二是村庄精英在争取供给中的动员作用。
3.1 村庄精英对上级政府的动员
在我国现行的行政体制和财政制度下,上级政府对下级政府的投入取决于多个因素。如上级政府的总体财力、下级政府相关项目情况以及下级政府与其的关系等等。在上级政府对下级政府的资助缺乏标准化的公式和硬性的规定的情况下,造成上级政府在提供公共物品时有很大的随意性。这就为受助者提供了很大的回转空间,他们会运用各种方式来争取到尽可能多的资源。村庄精英的动员作用正是体现在这里。村庄精英对上级政府(主要是乡政府)的动员何以可能呢?或者说村庄精英通过何种途径使得上级政府愿意为其提供更多的公共物品呢?
要回答这个问题,还得回到国家政府作为供给主体,因其固有的弊端即使其支农资金能够达到村一级,也无法得到合理的利用。因为在委托――代理下的行政模式下,代理人拥有更多的关于本地的信息,也更能了解本地的消费偏好。因此,作为委托人的上级政府,只有通过有限的信息渠道和凭借大致的印象来决定对村庄的投入。在这种情况下,村庄精英通过动员上级政府能够争取到更多的农村公共物品的供给,关键在于其发挥了主观能动性,采取了积极的措施而不是“等、靠、要”。
3.2 村庄精英对私人的动员
作为农村公共物品供给主体的私人,其供给则表现出很大的地方性。通过私人来提供农村公共物品,是必须受制于诸多客观条件的,其中作为资助人的私人的财力和意愿最为重要。但是,还有一点值得提及的是,资助人的意愿会受到其出身的影响。在农村供给物品的的提供中,那些从村庄出去的、在外面有所成就的能人愿意支持家乡建设,部分原因在于其对村庄的认同,仍有较强的村庄记忆。因为经济分化突出,这些在外的能人构成村庄的强村庄关联。因此,当村庄的公共事业发展因资金而受阻时,这些能人愿意提供资助也就在情理之中了。这是私人供给农村公共物品的一项基础条件。另外一项条件是村庄内部精英会通过一定的途径使这种供给有效实现,即村庄精英对村庄能人的动员。一般来说,村庄精英可行的策略是:追溯能人与村庄的关系、村庄的新貌、村庄需要发展的障碍以及提供资助后可能产生的效果。其中,追溯能人与村庄的关系是最为重要的。通过村庄精英对村庄在外能人的动员来实现农村公共物品的供给,一方面它可以有效弥补了供给不足的状况;另一方面则加强了村庄与外部的联系,为村庄发展提供良好的外部条件。这种动员的可行性,在于村庄有这种能人和村庄精英愿意去“走”去“要”。
3.3 村庄精英对村民的动员
村集体作为供给主体时,村庄精英需要动员的对象转化为广大的村民。对广大村民的动员同样依赖于社区记忆和村庄关联并作为主要动员资本。通过不同的策略,村庄精英对村民的动员是可以达成一定的效果。少数不在乎村民议论,一些既不愿意出钱,又不愿意出义务工的村民在村里被人看不起,自甘边缘化。只要有人出面组织,村庄内部自主提供公共品就完全有可能”。强社区记忆是构成村庄关联的重要因素。村庄社会关联是实现农村公共物品的提供的基础。在国家无力提供足够公共工程时,表征村庄社会关联的重要因素是村庄能否提供自足的供给服务。在村庄社会关联高的农村,村民的自组织能力必然强,应对环境变化的能力亦强……只有那社会关联高的村庄,才能更有发展产业化的潜力。
村庄精英对广大村民的动员是建立在一定的社会基础上(上文提到的宗族等)。作为公共物品的供给的可行性路径,可以让我们更加实际的思考农村公共品供给问题,充分发挥村民的供给能力。
4 结论与思考
当下,我国正在如火如荼地开展社会主义新农村建设,而有效解决农村公共物品的供给则是一个重要的制约性因素。在国家、市场、第三部门和村集体的供给中,只有村集体供给是以“需求-主导”的方式来供给的,其它三者都处于供给的主动的位置,但却受制于基本信息的了解。在无法了解农村的具体需求的情况下,这三者的对农村公共物品的提供难免会发生偏差,而滞后也是情理之中的了。
村庄精英是实现农村公共物品有效供给的重要力量。他们在公共物品的供给中承担“动员者、组织者和受用者”的多重角色。在精英动员下,如能够很好地争取和培育村庄外部的资源、发掘和组织这些村庄内部的力量,对于农村公共物品供给的实现有重要意义。因此,在一定村庄社会基础上,如何通过充分发挥村庄精英的潜力,动员社会各界的力量参与在新农村建设中来是我国在乡村治理过程中是值得思考与探索的问题。
参考文献
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[2]楚永生,张蕴萍.农村公共物品供给制度缺陷及化解对策――基于乡村治理视角分析.理论学刊,2008(12).
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[4]罗义云.农村公共物品市场化供给机制分析.贵州社会科学,2007(8).
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