美国职业教育“振兴技能”的政策衍变及经验启示

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　　摘 要 美国“再工业化”战略的提出旨在重振先进制造业、重塑全球竞争优势，需要大量技能人才的智力支持和技术保障，但在一定程度上存在的“技能鸿沟”，催生了职业教育的改革要求。从奥巴马政府到特朗普政府，都把职业教育和培训作为其执政期间宏观教育政策制定和调整的重要考量因素，对相关的职业教育法案进行修订，加强对于技能人才培养的投资，并强调技能人才培养与企业建立紧密的合作关系。其对我国转型期职业教育的改革发展具有一定的经验启示：要进一步健全和完善职业教育法律政策体系，加快职业教育财政拨款机制改革，优化适应经济转型的现代职教体系，推进职业教育产学研合作深化升级。
　　关键词 职业教育;振兴技能;政策衍变;再工业化战略
　　中图分类号 G719.712 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）21-0064-04
　　当前，美国提出并大力推进“再工业化”战略，是美国旨在重振先进制造业、重塑全球竞争优势的国家战略，需要大量技能人才的智力支持和技术保障，但实施这一战略在一定程度上还存在“技能鸿沟”，因而进一步催生了职业教育“振兴技能、共塑未来”的现实需求。
　　一、美国再工业化战略与“振兴技能”的提出
　　自19世纪末至21世纪初的100多年中，美国是公认的全球制造业大国，几乎在所有的制造业领域都占据领先地位。近年来，美国制造业受到国家战略调整等诸多因素的影响，出现了资源转移、经费缩减、地位下降等问题，其全球竞争力出现下滑趋势，世界制造业“领头羊”的地位受到严峻挑战。美国制造业发展下滑导致的实体经济空心化、制造工厂关闭、工人失业增加等现实问题逐渐暴露出来，这引起美国政府和精英人士的高度关注[1]。
　　进入21世纪，美国政府重新审视制造业在国民经济发展中的地位和作用，提出“振兴制造业”的口号，推出以重振先进制造业为核心的、让美国经济重归实体经济的“再工业化”战略。基于此，美国陆续出台一系列支持和鼓励先进制造业发展的政策和法案。2008年11月，呼吁重夺制造业大国标杆的奥巴马当选美国总统，在其执政期间不遗余力地推动制造业复苏，推出制造业促进法案、鼓励就业回国、实行税收优惠等多项措施。2012年，美国国家科技委员会（American National Technology Council）发布《先进制造业国家战略计划》，将先进制造业正式提升为国家战略。美国总统科技顾问委员会（PCAST）分别于2011年和2014年发布《获取先进制造业国内竞争优势》（AMP1.0）和《加速美国先进制造业》（AMP2.0）。在这些政策的指导下，奥巴马政府每年投入20多亿美元用于先进制造业研发。特朗普2016年当选以来，也非常关注先进制造业回归和解决工人就业问题，成立白宫贸易和制造业政策办公室，大力推行税收改革，于2017年12月通过《税改法案》，增加美国对国外企业吸引力，让美国制造业回流。
　　二、美国职业教育“振兴技能”政策与行动
　　（一）“振兴技能”导向下美国职业教育改革要求
　　美国制造业回归战略的提出主要是基于先进制造业对经济增长和满足就业方面的直接影响。美国从奥巴马政府到特朗普政府提出的一系列方案和构想，为先进制造业回归战略的有效实施绘就了“路线图”。但是，美国制造业在过去30多年间发生了巨大变化，对技能要求和教育水平提出了越来越高的要求，技能人才短缺造成的先进制造业岗位空缺，需要对劳动力进行培训和再培训来填补。这种现象也就是美国前教育部长阿恩·邓肯（Arne Duncan）认为的“技能鸿沟”，即从业者群体的技能水平整体上难以满足先进制造业的技能需求。挖掘出现这种现象的深层次原因，无疑与美国的教育体系特别是职业教育体系有着很大关联。美国职业教育对技能人才特别是高中后技能人才队伍教育与培训的跟进不足，造成很多企业找不到适用的技能人才，出现不同程度的“就业难”与“用工荒”并存局面。面对这样的现实境遇，包括微軟、IBM等企业，哈佛大学研究院、布鲁金斯研究会等教育研究机构等，纷纷倡导“振兴技能、共塑未来”的理念，以振兴职业教育，全面提升先进制造业从业者的技能水平。在这些机构和组织持续的倡议和共推下，美国历任政府把职业教育技能人才教育和培训作为其执政期间宏观教育政策制定和调整的重要考量因素。
　　（二）奥巴马政府时期的职业教育政策
　　奥巴马在2009年的首次国会演讲中提到2020年的教育目标，让每一个美国人至少接受一年以上的高等教育或高中后职业教育。同时，奥巴马多次呼吁，美国要想在下一轮制造业竞争中占据优势，必须具有一支高技能的劳动力大军。回顾奥巴马政府任期内为振兴技能开展的职业教育，大致可以概括为四个方面：
　　一是修订职业教育法案。2012年4月，美国教育部职业和成人教育办公室（OVAE）发布《致力未来：重塑美国职业生涯与专业技术教育的改革蓝图》，集中体现了奥巴马职业教育改革措施，认为联邦政府必须对美国职业教育投资进行重新定位，提出投入10亿美元用于扩展职业与技术教育项目，同时为中等职业教育发展作出了具体规划。AMP1.0和AMP2.0的发布，则具体从推行职业资格证书制度、开拓职业生涯路径等方面提出了相应的职业教育发展战略。
　　二是加大对职业教育投资。奥巴马沿用了前几任总统依靠财政政策工具来推进教育改革的策略，2009年刚入主白宫就签署了《美国复苏与再投资法》，规定联邦政府在教育领域的投资增加一倍，增加至1400亿美元，并极力呼吁各州不要削减教育经费。从奥巴马政府每年的财政预算开支报告来看，公共教育领域的预算逐年递增。比如，联邦政府2015年教育财政预算686亿美元，比2014年增长13亿美元，比2013年增长30亿美元[2]。
　　三是鼓励企业行业参与。鼓励产业界参与职业教育改革是奥巴马政府的一项新举措。奥巴马在积极推动美国综合教育改革的同时，要求美国综合高中和社区学院要加强与产业界的联系，同时创造条件鼓励产业界争取教育改革资金，采取适当形式参与学校的教学计划、课程改革等具体教育事务。比如2011年开展的P-TECH项目，IBM公司不仅参与该项目的STEM课程设计，为学生提供必要的就业培训，而且还保证学生毕业后申请IBM公司的工作岗位时得到优先考虑。 　　四是支持社区学院发展。奥巴马在其2009年的首次国情咨文中就呼吁，社区学院在重振先进制造业过程中应该发挥更大作用。之后几年的国情咨文中，都能看到“重振社区大学”“让社区大学恢复活力”“成为社区职业培训中心”等[3][4]。奥巴马在任期内先后推出了美国毕业计划、贸易调整援助社区学院计划、职业培训资助计划、未来技能计划等，建立了社区学院挑战基金、社区学院和生涯基金，使社区学院成为学习职业技能、行业证书认证的社区职业培训中心。
　　此外，奥巴马政府还通过改革签证制度、调整绿卡发放程序等，大量吸引技能人才移民。奥巴马执政时期也是美国中等职业教育由弱变强的转折阶段，美国职业生涯与技术教育变革渐次展开，社区学院蓬勃发展，为美国先进制造业发展培养了大量“适销对路”的技能人才。
　　（三）特朗普政府执政以来美国职业教育政策的调整
　　为重振美国先进制造业，特朗普政府同样将目光投向了职业教育与培训。在2018年1月的首次国情咨文演讲中，特朗普呼吁要振兴职业教育。由美国国会于2018年通过的《加强21世纪的职业与技术教育法》反映出特朗普首个任期内关于职业教育政策的调整。法案的前身是《卡尔·D·柏金斯法案》，这次的授权给予了职业技术教育新的界定，并提出了一些新的构想：
　　一是重新定义了“职业技术教育”和“符合条件的机构”的概念，在政策层面纠正了美国民众对于职业教育“二等教育”的错误观念，职业教育不是一种“不值得”或“更随意”的选择，职业技术教育计划的实施有了更强的政治基础。
　　二是规定了联邦政府未来6年内向职业教育拨款的条款，每年提供12亿美元拨款用于各州的职业技术教育，涉及先进制造业、信息技术、人工智能等职业教育领域。
　　三是提出弱化教育部长权限，取消了联邦教育部在职业教育领域制定标准的职能，允许各州教育部门因地制宜设定职业与技术教育绩效目标。同时，给联邦政府留下了监督、考核和问责的权力空间，对连续两年未达到绩效目标的州，联邦政府教育部对联邦拨款具有相应的自由裁量权。
　　四是要求受资助的计划和项目与企业建立更紧密的联系，特别是要加强与雇主的互动。比如，受到资助的职业教育组织或机构必须定期公示其与企业合作状况并接受劳动力需求评估。鉴于各州面临的问题各不相同，传统职业教育本身又需要转型，特朗普政府职业教育政策调整的后续效应还有待进一步的观望和检验。
　　三、美国职业教育“振兴技能”的经验启示
　　美国历任总统特别是从奥巴马到特朗普，进行职业教育改革的立足点始终是国家的战略需要，近些年来的改革都与美国的“技能危机”和“教育革命”两大时代主题密切相关。当前，我国正处于制造业转型升级的攻坚期和关键期，亟待制造业企业的转型升级和高素质技能人才的培养。美国为重振先进制造业实施的职业教育改革和发展政策，对我国转型期职业教育的改革发展具有一定的借鉴价值。
　　（一）健全和完善职业教育法律制度体系
　　美国职业教育改革的过程伴随着法律制度的不断修订和完善，从1917年发布的《史密斯·休斯法》到2018年发布的《加强21世纪的职业与技术教育法》，美国职业教育一直走在不断完善制度化的轨道。我国改革开放以来，职业教育规模获得快速发展，但是其制度建设和法制建设阶位不高，单向法律不配套，法律内容过于原则化，监督机制不完善等问题始终存在。在中国制造业转型发展过程中，制造业升级引发的职业教育转型尤其需要法律制度的保障。为此，一方面，应结合我国职业教育现状评估和走势预测，使职业教育在解决现实问题、指导未来发展方面“有法可依”，切实提高职业教育立法的针对性和实效性。另一方面，在科学定位职业教育制度定位和功能的基础上，提升职业教育法律阶位，不断完善职业教育的法律体系[5]。通过法律制度形式，进一步明确中央和地方发展职业教育的“权”和“责”，发挥各自在资金支持、项目合作、资源调配等方面的积极性;明确产教合作过程中政府、学校、企业等利益相关者的利益分配和责任分担机制;明确社会组织、行业团体等第三方机构参与职业教育办学的定位、功能和作用，等等。
　　（二）加快職业教育财政拨款机制的改革
　　完善的职业教育拨款机制是确保美国职业教育改革、服务先进制造业发展的重要基础。美国的历任政府都非常重视对教育的投入，每年的教育经费占比都在5%以上，奥巴马执政期间一度超过6%。近年来，虽然我国教育经费投入有明显提升，但与发达国家相比还相对偏低。2012-2017年，我国财政性教育经费占比连续6年超过4%，分别为4.28%、4.11%、4.10%、4.24%、4.22%、4.14%。放眼全球，根据《2017/8全球教育监测报告》的统计数据，4%为联合国教科文组织倡导的最低标准，欧美国家多数超过5%。由此可见，加大经费投入依然是我国职业教育改革面临的首要任务[6]。另外，奥巴马执政期间，“奖优制”拨款被认为是推进职业教育改革的最有力政策杠杆，得到各利益主体的接受和认同，对职业教育资源优化配置起到至关重要的作用。在当前我国职业教育现有的财政预算既定的情况下，参照美国奖优制财政拨款机制，可以在一定程度上实现资源利用的最优化，提升我国职业教育改革的效率、效益和效用。一是要将财政拨款中竞争性拨款和非竞争性拨款进行进一步的明确;二是要大幅地提升职业教育财政拨款中竞争性拨款所占比例;三是构建有中国特色的职业教育竞争性拨款制度体系;四是建立完备的职业教育项目绩效评价指标体系。
　　（三）优化适应经济转型的现代职教体系
　　为保证振兴先进制造业需要的人才输送通道，构建起“适合的”技能人才培养网络，从奥巴马到特朗普，都强调将先进制造业职业教育理念贯穿从K12教育到高中后教育，直至研究生阶段教育的全过程，并且在国家职业资格证书制度、STEM课程改革、学生职业生涯等方面得以体现。对于我国来说，《现代职业教育体系建设规划》《国家职业教育改革实施方案》等文件已经从宏观层面制定了“蓝图”，接下来就是如何科学“落地”的问题。一方面，要在国家政策的指导下，创造条件从纵向上畅通中学、中职、高职、本科到研究生的上升通道，建立“累积式”课程衔接体系和学历学位认证体系，打通制约职业教育向上发展的“天花板”。另一方面，参照美国社区学院等发展模式，从横向上加强普通教育与职业教育、职业培训之间的沟通，在职业资格证书和学历证书互补、普通教育和职业教育学分互认等方面加强合作，搭建起职业标准与专业标准有效衔接的“立交桥”。 　　（四）推进职业教育产学研合作深化升级
　　美国职业教育改革过程中，公私部门之间深度的产学研合作为先进制造业发展提供了技术支撑。“再工业化”战略提出以来，美国先后成立了先进制造业顾问联盟、国家制造业创新平台和制造业示范中心等机构和平台，推动了校企更深层次的合作，实现了资源的有效整合和利用。我国一直以来都高度重视深化产教融合、校企合作，积极引导行业企业、科研机构参与职业教育，当前也形成了众多的产学研合作模式，但是存在的问题也不容忽视：如校企合作深度不够，产学研合作的创新程度较低，理论研究有余技术转化不足等。面对中国制造业的转型升级，加快产学研合作的深化升级，助推职业教育现代化转向已刻不容缓。2017年底国办印发的《关于深化产教融合的若干意见》，与2018年2月教育部等6部门印发的《职业学校校企合作促进办法》，共同形成了把产教融合、校企合作引向深入的“组合拳”。一方面，要建立职业教育产学研合作的技术平台，整合学界和产业界的科研技术优势，集中攻关解决现实问题，为制造业转型升级提供强大的智力和技术支持。另一方面，要建立职业教育产学研合作网络，通过组建职教集团、职教联盟等形式，吸引更多的行业、企业、社会组织等参与职业教育办学，强化职业教育“市场化”“混合式”办学尝试，逐步探索出更加行之有效的、更具可操作性的产学研合作新样态、新模式、新机制[7]。
　　参 考 文 献
　　[1][7]汤霓，石伟平.美国振兴先进制造业的职业教育发展战略述评——奥巴马政府《振兴美国先进制造业》战略计划解读[J].高等教育研究，2015（12）：51-56.
　　[2]李冲，刘世丽.美国奥巴马政府职业教育改革：动因与特色[J].职业技术教育，2015（24）：45-50.
　　[3]Obama B. Remarks by the President in State of the Union Address[EB/OL].（2010-01-27）[2020-04-20].http：//www.whitehouse.gov/the-press-office/remarks-president-state-union-address.
　　[4]Obama B. Remarks by the President in State of Union Address[EB/OL].（2011-01-25）[2020-04-20].http：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/01/25/remarks-president-state-union-address.
　　[5]祁占勇，王錦雁.美国职业教育制度的发展演变及其基本特征[J].职教论坛，2017（34）：58-64.
　　[6]陈坚，白瑞.奥巴马第二次总统任期内教育改革[J].全球教育展望，2016（8）：80-89.
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