借鉴美国经验完善广东省农业保险补贴政策
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摘 要：自2007年启动财政补贴农业保险试点工作以来，广东省农业保险品种不断增加，保险覆盖率稳步提高，基本实现了农林牧副渔业全覆盖，但也存在省级财政补贴不足、财政补贴率上升空间有限等问题。总结美国农业保险制度及财政补贴政策的经验，提出了完善广东省农业保险补贴政策和提高农业保险参保率的建议。
关键词：农业保险模式;保费补贴政策;经验借鉴
文章编号：1004-7026（2019）23-0048-02 中国图书分类号：F842.6 文献标志码：A
美国是世界上最早开办农业保险的国家，是农业保险规模最大的国家，也是世界上开办政策性农业保险最成功的国家。美国联邦农作物保险已有近80年历史，保费补贴政策已实施近40年。
农业保险政策在提高农民收入水平和保障农业稳定发展方面发挥了重要作用[1]。使保费补贴发挥最大效用，是政府在实施农业保险补贴时面临的重要问题。美国在这方面经过多年探索，做得非常成功[2]。研究美国农业保险制度和保费补贴政策发展历程及其成功经验，对完善广东省农业保险财政补贴政策具有重要的借鉴作用。
1 美国农业保险及其财政补贴政策历程
美国自1938年开始实施联邦农作物保险政策，其发展历程大体可分为3个阶段。
1.1 试水阶段（1938—1980年）
这一阶段由于农作物保险费率偏高，多数农户不愿投保农业保险，致使联邦农作物保险业务规模在较长期内维持在极低水平。历经42年发展，美国农作物保险范围仅限全国一半，品种只包含26种农作物，参保面积只有1 052.18万hm2，约占当年美国耕地面积的6%[3]。
1.2 推广阶段（1980—1993年）
由于农业保险参保率太低，未达到政府预期，美国在1980年大幅度修改了《联邦农作物保险法》，对农业保险实施保费补贴政策。具体补贴措施为：当产量保障水平为55%或65%时，保费补贴率是30%;当产量保障水平为75%时，保费补贴率降至17%。保障水平越高，则保费补贴率越低，刺激农户投保而又不至于完全依靠财政补贴，这一政策使联邦农作物保险计划在全国范围内推广开来。
除给予保费补贴外，政府还鼓励私营保险公司参加农作物保险和再保险[4]。保费补贴政策加上保险机构增加，使美国农业保险获得发展，但发展速度仍比较缓慢。到1993年美国农业保险参保率只达到32%左右，没有达到国会提出的一半以上参保率的目标。
1.3 完善阶段（1994年至今）
1994年，《克林顿农作物保险改革法》出台，调整了农作物保险经营管理方式及灾害救助政策。一是提高了农作物保险的保费补贴比率。从1980年保险法规定的30%和17%两个档次，提高到最高100%。二是建立了多层次保险产品体系。农作物保险保费补贴由原来的3个层次，扩展到9个层次，补贴比率随着保障程度提高而逐步降低。三是完善了农作物保险操作办法。这一法案的实施，极大调动了农场主对农作物保险的投保积极性。至1995年，美国农作物保险承保面积占当年可保面积的比例，高达82%。
2000年和2008年，美国政府先后颁布了《农业风险保障法》《食品、环保和能源法》，对农业保险产品设置、补贴水平及操作办法等进行调整。2012年，美国颁布了《农业改革、食品与就业法》，在保费补贴率不变的基础上，新设立根据产量水平和收入水平制定区域农作物保险保费补贴率的规定。
2 美国农业保险及财政补贴政策经验借鉴
2.1 农业保险制度经验借鉴
与中国农业保险制度相比，美国农业保险能够快速稳定发展的原因主要有以下两方面。
一是美国农业保险的管理机构健全且专业化[5]。在20世纪末，美国政府专门成立了农业部风险管理局。这一部门的主要职能是代表美国联邦政府监督及管理联邦农业保险。
二是财政大力支持。除多层次保费补贴外，美国政府还会给予承揽政策性农业保险的商业保险公司提供20%～25%的费用补贴。国家对商业保险公司经营农业保险业务给予一定比例的税收减免及其他农业保险险种税免税政策。这在一定程度上刺激了商业保险公司经营积极性，增加了农业保险市场供给。
2.2 财政补贴政策经验借鉴
在保费补贴方面，美国农业保险保费补贴政策不采取一刀切模式，而是采取补贴比例与保障水平相配合且逐渐细化补贴比例差异性的方式[6]。
1980年实施保费补贴政策之初，美国根据不同保障水平设置了不同的补贴率。但当时只有3个层次，保费补贴率最高30%，最低17%。过低的保费补贴率未能刺激农户投保农业保险的积极性。
1994年，美国政府大幅提高保障水平和补贴比例，并将保费补贴率从3个层次细化为9个层次，这一政策对农民投保积极性产生了极大的激励作用。1993年和1994年，美国参保农业保险的耕地面积分别为3 387.62万hm2和4 032.29万hm2，1995年则快速增长至8 923.72万hm2。
此后，美国政府不断对保费补贴率进行细化和调整，使之更贴合实际，更具操作性，政策效果也是显而易见的。1981年美国农业保险保费平均补贴率为12%，參保耕地面积仅1 821.08万hm2;到2012年美国农业保险保费平均补贴率达62%时，参保耕地面积达11 412.14万hm2，是1981年的6倍多。1980年，玉米、棉花、大豆、小麦这4种主要农作物的参保率均不足9.6%，而到2012年参保率均超过80%，其中棉花参保率高达94%。 3 完善广东省农业保险补贴政策的建议
在广东省农业保险发展遭遇瓶颈之际，借鉴农业保险制度和政策相对完善的美国成功经验，提出完善广东省政策性农业保险制度与财政补贴政策的以下几点建议。
3.1 完善政策性农业保险制度
一是设立专业的农业保险管理机构。由该农业保险管理机构对各级各部门进行统筹协调，强化对农业保险工作的指导督促。新增农业保险品种、调整保险品种保费费率和赔付金额、完善工作管理机制等重大事项，都提交农业保险管理机构研究决定。
二是改革农业保险经营模式。降低保险公司经营成本，吸引更多保险公司进入农业保险市场。引入竞争机制，提高保险服务质量。首先，对承揽农业保险业务的保险公司进行费用补贴和相关税收减免，降低保险公司农业保险业务的经营成本。其次，对农业保险覆盖率高、业绩优良的保险公司免除招标，继续承保原有农业保险区域，激发保险公司经营积极性。
三是结合农村信贷政策提高参保率。对保险公司进行费用补贴及税收减免是从农业保险供给侧进行改革，但要提高农业保险参保率最主要的还是刺激农业保险有效需求。除提高保费补贴来刺激保险需求外，政府还可以和银行等金融机构合作，将贷款和农业保险进行捆绑销售，对有融资需求的农户提出强制性投保要求。
3.2 逐步提高保障水平
2012年中国财政部发布通知，“中央财政支持各地结合实际，按照相关规定，提高农业保险保障水平，覆盖农业生产直接物化成本”。这说明中央是支持提高保障水平的，但是从美国经验和广东省农业保险状况考虑，农业保险不能只是补偿生产成本。仅保本没有收入，不能刺激农户投保意愿。要提高保障水平，从保成本到保产出、再到保收入。农户只有在感受到农业保险分散风险和弥补损失的功能时，才能提高投保意愿，从而发挥农业保险对农业增收的促进作用。
3.3 采取差异化保费补贴比例政策
采取差异化保费补贴比例政策，保持保费补贴比例和保障水平为负相关关系。即保障水平越高则保费补贴比例越低，让农户有更多选择。在此基础上，逐步增加保障水平和保费补贴比例层次。
一是要解决最低保障水平问题，确保农民灾后能够及时恢复农业生产。为此可以建立保费补贴比例较高的巨灾保险，例如在50%保障水平下保费补贴比例达90%甚至100%。
二是在解决最低保障水平之后，可以逐步增加保障水平和保费补贴比例层次。选择水稻和岭南特色水果等在广东省种植面积占比较高的作物，细分保障水平，实行分级差别化的保费补贴政策。建议按照正常产量的50%～80%等不同保障水平，设置对应保费补贴比例由100%～50%逐步递减。
3.4 提高农民收入，激发保险有效需求
有效需求有两个条件：一是有需要，二是有能力购买。调查分析可知，对农业风险感受最深、受影响最大的农民并不是不想投保农业保险，而是因收入太低无力支付保险费。在财政补贴率上升空间有限的情况下，要想办法加大财政支持力度，更要提高部分农民家庭收入，让其有能力购买农业保险。
3.5 加大宣传力度，提高农业保险认识度
实地调查中发现，仅有3.57%的受访者对农业保险的认识来源于保险代理人宣传，说明保险公司农业保险推广工作很不到位。政府和保险公司要培养农业保险专业人才，加大宣传力度，让更多农民认识农业保险、接受农业保险。这样才能调动农民投保积极性，进而提高农业保险参保率。
参考文献：
[1]程雄，王利英，蒋艳萍.广东省农业保险发展基本情况及对策[J].现代农业科技，2017（2）：288-290.
[2]余洋.基于保障水平的农业保险保费补贴差异化政策研究——美国的经验与中国的选择[J].农业经济问题，2013（10）：29-35.
[3]赵长保，李伟毅.美国农业保险政策新动向及其启示[J].农业经济问题，2014（6）：103-109.
[4]黄延信，李伟毅.加快制度创新 推进农业保险可持续发展[J].农业经济问题，2013（2）：4-9.
[5]罗向明，张伟，丁继锋.地区补贴差异、农民决策分化与农业保險福利再分配[J].保险研究，2011（5）：11-17.
[6]陈林艳.广东省农业保险补贴政策成效、问题及对策[J].农村科学实验，2018（10）：68-69.
（编辑：郭 瑞）
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