加强预算绩效管理监督的思考

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　　 2018年，中共中央国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，强调“大力推进绩效信息公开透明，主动向同级人大报告、向社会公开，自觉接受人大和社会各界监督”。为了将预算绩效管理监督新理念融入地方人大预算审查监督机制中，运用人大预算联网监督提出的“互联网+大数据”手段推动人大预算审查监督能力提升，建设预算联网监督系统——绩效监督模块，具有重要的现实意义。
　　一、人大预算联网监督系统绩效监督需求的研究
　　 2017年，闵行区作为上海市推进地方人大预算联网监督试点区之一，自主开发本区联网监督系统，并在系统内设置“绩效监督”特色模块，为提升模块功能开展了相关需求研究。
　　 （一）基本原则
　　 1、全程监督和全面监督相结合。全程监督是指系统模块贯穿于项目预算编制、执行、评价、公开的全过程监督。全面监督是指系统模块既对项目绩效目标、绩效跟踪及其实现情况进行监督，也对项目开展的绩效评价及其评价结果应用进行监督。
　　 2、项目监督和部门（单位）整体绩效监督相结合。系统模块要实现对预算项目绩效管理的监督，也要逐步实现对部门（单位）的整体预算绩效管理的监督。
　　 3、一般监督和重点监督相结合。系统模块对所有预算项目进行一般监督的基础上，对重点部门和重点项目实行重点监督。一般监督是全面揭示预算项目绩效管理相关信息;重点监督是进一步对重点预算项目的绩效目标管理、绩效跟踪、绩效评价管理、绩效评价结果应用、绩效审计等进行全程监督。
　　 4、代表主体与多方参与相结合。系统要成为人大代表实现预算审查监督的有效平台，尤其是发挥预算绩效管理监督中的主体作用，同时进一步引导利益相关者、专家和社会公众对预算绩效管理的监督。通过线上线下相结合，为各方参与监督提供便利，降低监督成本。
　　 （二）监督路径
　　 根据财政部门现行的预算绩效管理规范，人大要实现线上预算绩效管理监督功能主要聚焦以下几个方面：
　　 1、监督绩效目标申报情况。绩效目标是预算绩效管理的首要环节。凡是预算项目都应当有绩效目标，无绩效目标的，财政不应立项，也不安排预算。系统应将有无绩效目标作为绩效监督的首要依据，其次，凡是有绩效目标的项目，其目标应当进入系统数据库方便查询。
　　 2、监督绩效目标实现情况。在对绩效目标申报信息全覆盖基础上，应对预算项目的绩效目标实现程度予以判断和评价，在系统中以“达到” “基本达到” “未达到”和“无法评价”予以表示，方便人大代表对项目的绩效实现程度有基本了解。
　　 3、监督审计及审计整改情况。审计结论既是反映部门、项目管理水平，也是评价项目绩效的依据，应当纳入绩效监督范围。在条件允许的情况下，系统应将审计部门对各项目的审计结果逐一录入，并按照项目予以反映。
　　 4、引入人大代表和社会公众满意度评价机制。根据绩效管理的要求，系统将预算绩效管理的满意度评价作为监督的重要依据。此项内容将在下文的“人大预算绩效管理监督重点项目满意度评价依据框架研究”中详细说明。
　　 （三）功能设置
　　 1、绩效管理总览。系统在与财政预算绩效系统对接基础上，通过分类梳理形成比较完整的预算项目绩效信息，综合出每个部门开展预算绩效管理工作的总体情况，包括数量质量信息，历年变化和结果运用等方面，方便用户对各部门预算绩效工作开展实际有总体把握。同时，通过设置绩效预警指标和“大数据”比对功能作出基本判断，对绩效较差的部门或项目进行预警，向系统用户进行主动推送。
　　 2、绩效信息查询。通过绩效查询，快速搜寻出部门（单位）的项目预算绩效信息，包括绩效目标申报信息、前评价、跟踪评价和绩效后评价情况，对比自评价和第三方评价差异，展示常规性项目历年预算绩效变化情况，罗列出人大代表、专家和社会公众对预算项目的绩效评分。
　　 3、重点绩效监督功能。系统在一般监督基础上，对区人大（绩效听证、满意度评价）、区财政局、区审计局（绩效审计）等重点项目预算绩效进行重点监督，全过程跟踪监控重点项目的绩效目标管理、绩效跟踪、绩效目标实现、绩效评价情况及绩效评价结果应用。
　　 4、执行跟踪监督功能。结合《闵行区人大常委会关于开展部门预算执行监督的暂行办法》提出的，依托区人大常委会预算监督小组对19个重点单位的部门预算进行执行跟踪监督的方式，将该流程和执行跟踪情况在系统模块中予以体现。
　　 5、代表专家参与功能。人大代表、项目利益相关者以及社会公众借助闵行“代表微助手”或登录联网系统等多种手段，在线参与预算绩效管理满意度评价。根据监督需要，系统还可邀请预算或者行业专家对人大重点项目绩效情况进行第三方评价，为人大加强区重点项目绩效监督提供信息支撑。
　　二、人大预算绩效管理监督重点项目满意度评价依据框架研究
　　 满意度评价是指以问题为导向，以重点监督项目为载体，聚焦政府全面实施预算绩效管理的体制机制障碍和结果应用瓶颈，根据预算绩效管理要素构建起一套能够普遍适用于各类重点监督项目的系统评价依据和指标体系框架，形成对政府预算绩效管理开展情况和实效的“量化”评价，并据此提出针对性、可操作性的改进意见。
　　 （一）基本原则
　　 常委会开展预算绩效管理监督重点项目满意度评价是人大监督方式的实践创新，应遵循以下原则：
　　 1、坚持结果导向，聚焦预算管理评价。一方面，评价应围绕项目投入管理情况、预算绩效管理结果应用情况展开评价;不局限于对政府预算绩效管理“片段”的具体过程评价，而应着眼于对全过程预算绩效管理的实效性评价。另一方面，应回避与财政、预算部门开展的项目重点评价和自评价重叠，站在更为超脱和宏观的视角，聚焦政府预算绩效管理改革中的主要问题和不足。
　　 2、客观依据为主观评价服务。科学建立一套具备完整评价维度、指标权重、评价标准的滿意度评价指标体系，并形成相应的具体资料和信息支撑，供常委会作为评价依据，使常委会组成人员的意见得到更准确表达，确保评价依据充分又规范可行。 　　 3、代表评议与公众评价相结合。在常委会成员满意度评价之前，先行组织完成公众满意度问卷调查，并撰写问卷分析报告，供常委会成员现场评价作为参考。
　　 4、评价依据相对稳定和保持开放相结合。一方面，评价依据应对接预算绩效管理现状，侧重对项目预算管理薄弱点的反映，重点关注绩效信息应用和整改落实情况。指标框架保持相对稳定，以确保不同项目评价结果横向可比以及同一项目评价结果纵向可比。另一方面，评价依据和指标体系需适时调整，保持开放并具有一定前瞻性，以保证评价的可持续性，确保人大对政府预算绩效改革的有效监督和方向指引。
　　 （二）评价思路
　　 1、基本要素
　　 （1）评价目的。全面履行人大常委会职责，以重点项目为载体，通过评价发现项目预算绩效管理存在的不足，提出意见和建议，并督促政府相关部门予以改进。
　　 （2）评价主体和对象。评价主体是人大常委会组成人员;评价对象是人大常委会确定的年度预算绩效管理监督重点项目。如2018年闵行区确定区农委的“美丽乡村长效管理”项目和区绿容局的“慢行步道”项目。
　　 （3）评价内容。一是对项目投入管理的满意度评价，以回应项目与预算的匹配性;二是对项目预算绩效管理及其结果应用情况的满意度评价，以回应项目全过程预算绩效管理的完整性、规范性和有效性;三是对项目绩效听证结果处理意见回应及整改落实情况的满意度评价，以回应听证结果落实的有效性。
　　 （4）评价方式。采取“座谈调研+公众满意度调查+常委会组成人员现场评价”的方式。首先，常委会组织相关人员，按照事先制定的调研方案和问卷提纲，以全面获取项目立项、实施及预算绩效管理的相关信息，形成直观判断;其次，委托有关机构开展项目受益对象调查，以了解社会公众对项目预算绩效的直观感受，调查结果作为评价参考依据;最后，常委会组成人员按照评价依据，参考项目相关信息，现场独立进行满意度评价，最终汇总形成项目评价结果及分析报告。
　　 （5）评价结果应用。一要建立评价结果的反馈和通报制度，将评价结果分析报告书面反馈区政府及相关部门，并将评价结果通报区委;二是在规定范围内公开评价结果，扩大公众参与度;三是随着满意度评价机制的不断完善，探索建立以满意度评价为基础的责任追究机制。
　　 2、评价依据
　　 常委会预算绩效管理监督重点项目满意度评价依据主要由四部分构成：
　　 （1）项目投入管理情况。项目整体预算编制是否合理，项目实施和预算资源投入是否匹配，配套资金是否到位，预算部门（单位）是否根据项目实施内容的变化及时申请预算调整，避免预算资金闲置浪费等，是人大预算监督关注的重点。
　　 （2）项目全过程预算绩效管理及其结果应用。作为预算项目的责任主体和管理主体，预算部门（单位）负责推进项目全过程预算绩效管理。项目预算绩效管理结果应用的有效性是评价重点关注的内容，通过对结果应用有效性的评价，督促绩效管理的完整性和程序规范性。这部分内容是整个评价体系的核心。
　　 （3）项目绩效听证结果应用。政府对常委会绩效听证结果处理意见的回应和建议落实情况，体现了人大预算项目绩效听证结果落实的有效性，是影响常委会组成人员对项目满意度评价的重要因素。
　　 （4）公众满意度调查结果。常委会事先安排公众满意度调查，将调查结果和分析报告作为满意度评价依据。调查结果是影响满意度评价的重要参考资料，不作为评价指标赋权，不计入评价结果。
　　 3、框架设计
　　 本着兼顾依据充分和操作可行的原则，评分框架主要设计思路如下：（1）遵循“结果导向”，分别围绕目标管理、跟踪管理和评价管理各环节的结果应用情况展开。
　　 （2）每一管理环节（二级指标），分解为“要素完整性”和“结果应用有效性”两重评价维度（三级指标）。每一评价维度下，结合对应环节的管理内容和特点，附有具体解释和对应项目情况梳理的相关支撑信息，供常委会组成人员评价时参考。
　　 （3）满意度评价仅在表1的一级、二级指标维度做出。表2的11项三级指标仅作为评价依据参考，不赋权，不作评价。
　　 4、框架权重
　　 权重体现指标的相对重要性，赋权的过程也是指标选择的过程。评价环节所使用的指标权重，可根据专家填写调查表（判断矩阵）的方式获得，也可以依据经验判断给出参考权重。
　　 5、评价标准
　　 评价指标对应选项分为“满意、基本满意、一般、不太满意、不满意”五个等级。常委会组成人员仅需要参考相关信息，依主观判断进行现场满意度评价。结果汇总后，将采用李克特量表（评分加总式量表最常用的一种），即分别对五个等级依次赋值“5，4，3，2，1”，再按照指標权重加权计算平均数，作为满意度评价的最终结果。 （作者单位：闵行区人大常委会预算工委）
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