转移支付与地方财政结余

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　　摘要：分税制强化了中央财政集权，为了平衡地方财政收支，中央对地方财政转移支付不断增长。基于1994-2015年的分省财政结余资金的面板数据，检验了中央转移支付对地方财政结余规模的影响。研究发现，中央转移支付通过“项目制”的资金分配机制对地方政府财政结余资金规模的增长发挥了重要作用，中央转移支付显著提高了地方财政结余资金规模.人均中央净转移支付每提高1元将产生0.05～0.1元的财政结余资金。作为“项目制”的主要形式，中央专项转移支付对财政结余资金的扩张效应更为显著。
　　关键词：地方财政结余;中央转移支付;项目制
　　中图分类号：F810.4
　　文献标识码：A
　　文章编号：1005-6378（2019）02-0100-08
　　DOI：10.3969 /j.issn.1005-6378.2019.02.015
　　根据财政部关于印发《中央部门结转和结余资金管理办法》的通知，财政结余资金包括以下类型：一是指在项目实施周期结束时，或項目目标完成以及项目提前终止时尚未列支的项目预算资金;二是指因项目实施计划调整，不需要继续支出的预算资金;三是预算批复后两年内仍未用完的预算资金[1]。2008年以来，各级政府财政结余资金规模持续增长，受到了中央政府和全社会的广泛关注。虽然在2013年以后，国务院、财政部屡次发文要求整顿、盘活财政结余资金，但是当前财政结余资金总量仍然巨大。根据刘晓嵘、肖月华等的研究结论，至2015年底，国库库存的财政余额达到2.72万亿，而财政专户及过渡账户里存量资金据测也有1.35万亿。如果算上为数众多的部门预算单位的结余资金，我国财政存量资金规模可能要超过4万亿[2]。此外，根据东吴证券研究所的一项研究，截至2018年7月，中国政府各类财政存款总额超过4.5万亿[3]。当前中国经济发展进入新常态，减税降费力度不断加大，财政收入增速放缓，财政支出刚性难以扭转。一方面，地方政府面临着较大的财政收支压力，各级政府部门要过紧日子;另一方面，又有大量财政资金结余难以得到有效使用，不利于预算执行进度和财政支出效率的提高。
　　当前，政府部门和国内部分学者尝试解释了财政结余的成因，如胡明东等[4]、孙开等[5]的观点主要基于预算编制、执行等预算管理角度。西方学者对财政结余的决定因素进行了大量研究，Hou[6]、Hendrick[7]、Stcwart[8]等检验了转移支付对财政结余的影响，然而这些研究大多基于财政风险的视角，把地方政府的转移支付视作政府的一项来源不稳定的收入，认为对上级转移支付依赖度较高的地方政府，为了应对财政风险、稳定未来的财政收支，倾向于多增加财政结余。
　　本文基于“项目制”视角解释转移支付与财政结余的关系，认为依托中央财政转移支付的“项目制”是中国地方政府财政结余产生的重要原因;使用31个省市自治区1994-2015年的面板数据，基于固定效应模型和动态面板GMM模型，检验了中央转移支付对地方财政结余的影响。本文研究发现，中央转移支付显著推动了地方财政结余资金规模的增长，与“项目制”直接挂钩的专项转移支付对财政结余规模的影响更为显著。
　　一、转移支付与地方财政结余：文献回顾
　　（一）转移支付与财政结余：“财政风险”视角
　　组织理论认为，结余资金是合理的，其目的在于应对组织未来面临的潜在风险。Tsctsckos认为，对于私人或公共组织而言，当组织在提供服务和生产经营过程中遇到危机时，可以使用结余资源减少紧急事件带来的冲击，使组织保持稳定性，提高组织对环境变化和威胁的适应性[9]。美国联邦政府和几乎所有州政府都将部分财政结余资金纳入预算稳定基金账户，该账户又称为“雨天基金”（Rainy Day Funds），政府设立预算稳定资金就是为了应对收入下降和波动[10]，实现预算稳定的目的。
　　基于财政结余的预算稳定理论，西方学者对转移支付与财政结余关系的讨论，大多是基于财政风险的角度。转移支付是地方政府的一项不稳定的收入来源。如果地方财政依赖于不受自身控制、来源不确定，或者波动较大的收入，政府应对收入减少或者支出责任加重等环境变化的能力就会变弱，因此面临较大的财政风险。转移支付来自上级政府补助，下级政府对其控制力较小，这就产生很大的不确定性。当经济下滑导致中央财政困难时，中央政府往往减少对地方政府的转移支付，如果地方财政结余储备不足，地方财力就会遇到很大的冲击。因此，地方政府为了应对转移支付收入降低的风险而倾向于增加财政结余资金。Hcndrick的研究发现，地方政府对转移支付依赖越重，增加财政结余资金的积极性越高[7]。Marlowc的研究也表明美国在2008 2009年金融危机期间，政府间转移支付下降到2000年以来的最低点，州和地方政府为减少风险，大幅增加财政结余资金[11]。
　　（二）转移支付与地方财政结余：“项目制”视角
　　解释财政结余的财政风险视角可能并不适用于中国。对于中国地方政府而言，上级转移支付，特别是中央转移支付来源相对稳定。正如刘蓉等[12]、白彦锋等[13]所指出的，地方政府面临的财政风险更多来自不断加剧的财政收支矛盾和地方债务问题等，后者使国家财政和经济安全面临着严峻的挑战[14]。转移支付对地方政府财政结余的影响可能通过其他渠道，而“项目制”则是转移支付推高中国财政结余规模的重要途径。
　　自分税制后，中央政府加大对地方财政的转移支付力度，转移支付收入成为地方政府的重要财政来源。现实中，转移支付资金的分配大多采取“项目制”（program syStem）模式，通过“条条”层次体制白上而下地转移。所谓项目制，主要是指财政资金的“专项化”和“竞争性”，其中最有代表性的就是中央对地方的专项转移支付。专项转移支付是中央补助给地方，并且明确约束了用途的转移支付资金。对于这笔资金，大多数都需要地方政府通过项目竞争性申报，并且得到上级部门批准后才能获取。在1994-2004年期间，专项转移支付资金规模都高于一般性转移支付，直到2005年一般性转移支付规模才超过专项转移支付[15]。但是，即使在一般性转移支付中，能够有效弥补地方财力不足、降低地区间财政收入差距的均衡性转移支付的比重仍然较低[16]，正如周飞舟所指出的，相当大比例的一般性转移支付也具有“准专项”特征[17]。周黎安认为，巨大的财政转移支付被中央和地方政府分解、包装为海量的各类专项项目，大多数专项转移支付直接和项目挂钩，以项目的形式向地方政府行政发包[18]。一般性转移支付也是项目资金的重要来源，地方政府使用中央一般性转移支付资金设立了各类的专项项目，建立类似于中央政府的项目制运作模式，激励基层政府提供公共服务，这也被称为行政逐级发包制。“项目制”尽管是一种效率比较高的政府动员机制，但是其运作模式也为地方财政结余的大量产生创造了条件。 　　首先，“项目制”运作中.转移支付资金下达滞缓是财政结余产生的重要成因。“项目制”没有构造新的组织形式，仍然嵌入在传统的政府科层制中。尽管“项目制”的动员能力强大，但它仍然必须借助政府间层级制和政府内部科层制才得以运行[19]。“项目制”运作一般需要经过招投标、竞标、评审、考核、中期检查、验收等一系列复杂程序，每个环节耗时不等，很容易导致资金拨付和下达的滞后和延误，致使资金实际使用进度滞后[20]。大多数中央专项资金需要等到地方申请、争取和批准下文后才能安排到地方，上级部门的审批程序往往赶不上项目实际情况的变化，项目批复资金下达后，项目实施时间所剩无几，项目只能等待来年实施，或者项目已无实施必要，从而导致资金结余。有些资金，特别是基建投资的下达时间更晚，通常要到年中才陆续安排下达到地方，有的项目资金甚至拖后到年底下达。地方部门在年初编制部门预算时，多数上级专项转移支付资金没有被纳入预算，而是等到转移支付资金到位后才不断调整、追加预算，难免使部分項目难以按原计划执行[21]。审计署在2010年以来的审计报告中，几乎每年都会提及转移支付资金下达不及时问题（表1）。汪德华等的研究也发现，“项目制”导致预算支出进度缓滞，地方政府部门普遍存在年末突击花钱现象，预算执行进度上的时间不平衡是财政存量资金大量累积的重要原因之一[22]。
　　其次，“项目制”的“专项化”特征意味着项目资金被限定了支出用途，或者与法定支出挂钩，必须专款专用，这也是项目资金结余的诱因之一。陈家建[23]、吴进进[24]认为，项目资金是部门利益与政绩的支撑，具有很强的部门化特征，难以跨部门统筹安排。即使很多情况下资金使用与部门需求脱节、或者情况发生变化，资金无法按原用途使用也难以上收国库或者跨部门分配，从而形成部门财政资金结余。《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出，预算中专项用途的收入较多，法定挂钩事项预算支出刚性增长，使得很多项目资金无法按计划支出，是当前财政存量资金规模膨胀的制度性原因。汪德华[25]也认为，年末超额预算资金往往无法正常安排用完，年底大量资金结余结转在国库、财政专户或者部门账户上。
　　基于上述分析，本文认为，中央对地方转移支付的“项目制”运作，对方财政结余的积累产生了显著的正向影响。在转移支付体系中，专项转移支付是地方项目资金的主要来源。因此，其“项目制”特征更为突出，相比总的中央转移支付，对地方财政结余的影响更大。我们将在下文构建计量模型，实证检验转移支付对地方财政结余的影响。
　　二、变量与数据分析
　　本文使用上年人均财政结余作为因变量，将中央财政转移支付减去地方上解中央收入，得出中央对地方净转移支付支出。借鉴郑世林等[26]的研究，我们把人均总转移支付和人均专项转移支付视为“项目制”的代理变量，作为本文的白变量（表2）。
　　根据财政结余的既有研究，本文的主要控制变量包括经济因素、财政因素和人口结构因素。首先，经济因素包括经济发展水平、经济增速。其次，财政变量包括政府规模、财政压力和财政收支增长率。政府规模用一般预算收入占GDP比重来测量。Hendriek[7]的研究发现，规模更大的政府比小政府的财政结余更多。财政压力代表的是财政收支差距，当政府面临较大的财政收不抵支压力时，就倾向于加大支出进度，财政结余规模可能较小。财政结余也与财政收入增长率有着密切的关系，财政收入大幅增长，政府就有更可能产生结余，相反地，当支出增长迅速时，支出压力使得财政结余降低。最后，人口结构变量包括老年人口（65岁以上）和未成年人口（18岁以下）比重，这两类人口与基本公共服务供给有着十分显著的正相关关系，Wang和Hou的研究发现两类人口比重对财政结余产生了消极影响27]。
　　本文构建了一个包括31个省市自治区1994-2015年的面板数据集，基于OLS固定效应模型和系统动态面板SYS-GMM模型，定量检验了“项目制”对各省财政结余的影响（表3），本文的计量统计模型形式如下：
　　yit=β1+β2Taxt+β3xit+aj+δt+εit
　　（1）
　　模型（1）中，因变量y表示人均财政结余，Tra是白变量，表示人均中央净转移支付和人均专项转移支付，xit是一系列控制变量，ai和δt分别表示省份和时间固定效应，εit是随机误差项。
　　三、研究发现
　　（一）基本回归结果
　　本文首先报告了中央转移支付与财政结余资金的关系，如表4所示。我们报告了3个固定效应模型和3个系统动态面板模型，模型逐步控制了各个经济、社会和财政变量。固定效应模型和系统动态面板模型都表明，中央净转移支付与财政结余资金有着显著的正相关关系，控制了经济因素、社会因素和其他财政变量的条件下，固定效应模型显示，人均中央净转移支付每提高1元，就产生了0.1元左有的财政结余资金;动态面板模型也表明，1元的人均中央净转移支付产生了0.05～0.06元的财政结余资金。在模型中我们还发现，经济发展水平推动了财政结余规模的增长，而经济增速则似乎有助于降低财政结余水平，政府支出增长率也与财政结余显著正相关。这两个因素的影响表明，经济发展越快，政府支出力度越小，越有助于控制财政结余规模。
　　如前文所述，基于“项目制”运作的中央转移支付资金是导致财政结余产生的基本条件。“项目制”是专项转移支付资金在地方运作的最主要形式，在转移支付体系中，专项转移支付是地方项目资金的主要来源。本文进一步检验专项转移支付对财政结余的影响，从而更明确地验证“项目制”与结余资金的关系。如表5所示，我们同样构建了固定效应和动态面板模型，这些模型的检验结果表明，专项转移支付与财政转移支付有着显著的正相关关系。而且，系数结果还表明，专项转移支付对财政结余的影响更强，其系数远高于总转移支付。
　　西方财政结余研究视角都把转移支付看做地方政府的一项不稳定收入来源，地方政府为了应对转移支付来源不稳定而增加财政结余资金，这一视角与本文基于“项目制”的研究逻辑不同。为了排除转移支付对财政结余的扩张效应源于地方政府对转移支付收入风险的考虑，我们在模型中引入财政支付依赖度这一变量，验证转移支付依赖度对财政结余的影响。地方财政如果对转移支付依赖度越大，财政风险可能越高。如果财政转移支付依赖度对财政结余同样有着显著的正向影响，那么财政风险的解释视角也可能适应于中国。 　　然而，表6的统计分析结果发现，与测量转移支付规模的人均转移支付收入不同，地方财政对中央转移支付依赖度与人均财政结余呈现负相关关系，在模型（1）和模型（4）中这一关系在统计上显著。这一结论也就表明，尽管自分税制以来，地方财政对中央转移支付依赖度不断提高，但是其依赖度并没有促使地方政府出于防范财政收入风险而增加财政结余，反而地方政府还可能把中央转移支付当做稳定的收入来源，降低了财政结余积累的动力，这一现象可能源于转移支付的预算软约束效应和财政公地问题[28]。
　　四、结论与政策建议
　　财政结余资金已经引起了中央政府越来越大的重视，近年来，财政部多次下文规范和盘活财政存量资金，要求加快财政资金使用进度，提高财政支出效率。本文基于“项目制”视角，分析转移支付对地方政府财政结余规模的影响。基于固定效应模型和动态面板模型，本文发现转移支付，特别是专项转移支付显著提高了地方财政结余资金的规模。在控制其他经济社会变量的条件下，人均中央净转移支付每提高1元，将产生0.05～0.1元的财政结余资金，专项转移支付对财政结余资金规模的刺激效应更强。本文还排除了财政风险视角对财政结余的解释。本文的研究表明，“项目制”在推动地方财政结余增长发挥了重要影响。
　　基于本文的研究结论，治理财政结余资金应主要从转移支付制度改革人手，同时加强财政结余管理制度建设。首先，按照《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》的改革方向，清理整合专项转移支付及各类专项资金，将部分属于地方事权的专项项目划入对地方一般性转移支付。建立专项转移支付的定期评估和退出机制，压缩专项转移支付规模，淡化财政资金的专项化特征，提高财政资金支出灵活度。其次，加快转移支付下达进度，提高资金预算执行进度。最后，借鉴国际经验，将财政结余纳入预算管理，加快推动地方政府建立财政结余补充预算稳定调节基金制度，并對预算稳定调节基金的收支规则、审批程序、监管等程序进行规范。
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