数字治理趋势下地方政府公共危机治理路径优化
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作者:尹晴
摘要：数字治理趋势下地方政府的公共危机治理具有数据获取渠道多样化、数据分析方式精准化、数据处理能力高效化等新特点，但同时也面临着信任危机、共识危机、人才危机等新问题，要从畅通沟通互动渠道，完善信息联动机制;加大网络监管力度，弥补法律框架缺失;完善数字平台搭建，加强专业人才培养等方面破解难题，实现公共危机治理的现代化。
关键词：数字治理;地方政府;公共危机治理
中图分类号：D630
DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2019.04.004
20世纪末至21世纪初，英美等西方国家及我国先后进入数字治理时代，以帕却克·邓利维为代表的部分学者在数字治理领域的理论研究在公共行政理论界产生了较大反响，对我国地方政府公共危机治理的实践产生了实际效用。当前，我国正在迈向数字时代，在此基础上的社会网络、信息数据、云计算、数字模拟、大数据分析等一切由数字时代衍生的技术要素均成为政府公共危机治理的新工具、新手段，同时，因其在虚拟空间活动的特殊性也为公共危机治理注入新动能，引领新趋势。
一、数字治理趋势下地方政府公共危机治理的新特点
数据获取渠道多样化
当前，公共危机治理面临的问题日益严峻，地方政府作为应急管理者越来越意识到数据来源渠道的多样化对事前预警有多重要，对危机管理有多关键。首先，“数字中国”的到来使得云计算、数据分析、数字模拟、智能感知等技术性手段突飞猛进，成为获取公共危机治理数据来源的技术性支持，政府部门、社会组织、社会公众、企事业单位、新微媒体等作为公共危机数据的接受者和释放者，在数字时代这张密网下联系在一起，实现数据共享、信息互通，多元化的数据信息来源增加了地方政府高效治理公共危机的可能性，各个主体间一改传统的狭隘认知范围，克服碎片化治理的弊端，充分利用各自对数据信息的创造资格，冲击着传统治理下单方面享有信息资源的思维惯性，推动公共危机由分散治理向整体治理转变，进而实现综合协同治理网的形成和地方政府无缝隙服务的提供;其次，从数据的发展阶段看，数据产生经历了由人工逐条完成的被动生成，到互联网时代主动生成，再到物联网时代的自动生成三个发展阶段。[1]当前，在物联网高速发展的阶段下，机器智能化在公共危机治理领域的广泛应用明显的表现为数据信息采集的自动化、精准化、智能化、科技化，不再依赖传统的误差较大的人工数据信息收集，使得地方政府在获取数据来源的结构形式更加多元化，尤其诸多网站对音视频、浏览记录、社交评论、网页概况等的数据收录范围极大地拓宽了数据来源的类型和规模，提高了地方政府在公共危机治理中应急预警环节的效率，为后续环节的开展节省了时间成本。
数据分析方式精准化
公共危机的发生从来就不缺数据和信息的预警，只不过依靠人工经验或者凭借直觉来决策的时代已然被数字时代替代，在此趋势下显露出的可操作性更强的数据信息愈加精准化、明晰化。首先，公共危机的治理自然需要以地方政府为主体的应急管理者掌握危机预警、实时监测、救援处理、恢复重建等各个环节的数据信息，并相应地调整在不同环节中注入的人力成本、物质成本、时间成本以实现精准化的服务。在危机预警阶段，地方政府不可避免地运用GPS、卫星、遥感器等相关大数据技术收集危机信息以了解整个可能发生灾情的概况，从而划定危机区域和危机时段，做好防范准备工作;在救援处理阶段则需要实时监测灾情蔓延增减状况，精准化持续更新数据信息从而做出正确判断，有的放矢地制定下一步方案;在恢复重建阶段，地方政府依然需要掌握精准化的灾情数据，以确定准确的重建资源成本，做到人尽其才、物尽其用、合理分配，整个过程均需要实现政府与公众间数据信息的精准化传递，防止恶性舆论事件发生影响重建进度。其次，精准化的数据分析意味着地方政府公共危机治理的科学化，通过对信息和数据的抓取识别以应对流变的实时情况，将数据的挖掘不仅仅局限于政府对历史数据的记载，更是囊括出现在一切新闻媒体、社交网站、官方网页上的真实性数据信息，此外，“数据中国”背景下的公共危机治理更注重宏观层面上的应急管理操作，由具体政府实践部门制定对应方案，逐步摆脱传统不同部门间千篇一律的应急预案结构图，从而提高地方政府在整个公共危机治理过程中的精准化程度。
数据处理能力高效化
数字时代因其科技化的使用和广泛普及使得地方政府在面对公共危机事件时多了几分从容，一方面，在危机前、危机中、危机后不同环节，依靠云计算、云存储等的高速反应能力对数据的获取、分析和处理均实现了高度自动化、专业化、智能化，从而达到了事半功倍的效果，极大地增进了地方政府处理公共危机事件的效率，提高了地方政府的公共服务质量。从危机数据信息的即时化处理上来看，动态化的数据借助无线传感器、通信技术等一改往日被动接收静态信息为主动跟踪动态信息，不仅实现了信息的即时显现，更实现了处理方式上的转变。另一方面，就危机数据的智能化分析而言，其属于数字时代所特有的成果，在“数字中国”背景下，零散的数据信息经过去重新转换格式、文本分类等一系列技术处理后融合在一个新数据库源中，再经过重新组合、相互关联最后自动化生成可分析的文本語义，地方政府通过自动化的图像识别、文本分析、语言处理等最终实现碎片化数据转化为价值性信息，精确判断出危机事件发生的前因后果，从而提高公共危机治理的整体效率。同时，过分推崇政府干部的权力已成为过去式，取而代之的是数据要素、信息要素在公共危机治理过程中产生的新动能，不再侧重于危机出现后的层层传递而贻误时机，而是侧重于重构数据支撑下的科学的指挥链;不再侧重于自上而下的命令式信息传播路径，而是侧重于自下而上、多元互通的扁平化信息传播路径，从而实现公共危机治理由传统的权威治理向数据治理转变，以弥补传统权威治理下造成的信息滞后和效率低下，提高地方政府在公共危机治理中的精准化、高效化。
二、数字治理趋势下地方政府在公共危机治理中存在的问题 沟通网络复杂化诱使信任危机
一方面，“单中心涟漪网络”扩散为“多中心涟漪网络”，信息来源的增加不仅加剧了公众对信息筛选的难度，一定程度上亦影响了公众对政府的信任度，引发信任危机。全面数字时代之前，公共危机的治理更多依赖于地方政府内部的多方沟通，且此种沟通更多拘泥于现实空间，尽管此种沟通远远达不到危机事件本身的广度和深度，沟通效率也不高，但在此之下的领导主体是绝对掌控的，不管公众还是舆论对政府的官方信息都是一边倒的选择相信，此时，虚拟空间的沟通尚未普及，更谈不上成为公共危机治理的工具了。而恰恰在数字时代全面到来之后，尤其处于“数字中国”的大背景下，沟通逐渐依赖于虚拟网络，变得更加复杂化、舆情化，这种沟通网络的转变使得公共危机的治理面对新的问题。随着危机信息和数据在新式沟通工具下流通的更快，范围更广，不光是地方政府，包括公众在内的所有群体在面对爆炸式的信息时都无法理性的筛选，五花八门的数据信息造成的后果使公众及社会失去对政府的信任。另一方面，网络信息和数据传播方式的多样化改变给文化素质不一的公众造成了极大的冲击，大部分公众群体在自己选择的“数据茧房”内搜索信息，只去关注其需求范围内的数据和信息，没有兴趣更不具备能力去甄别所有公共危机事件的相关内容，甚至过分关注所谓的“小道消息”，这不仅无益于地方政府公共危机的治理，更损害了政府形象，引发信任危机。
数字鸿沟新型化加剧共识危机
“数字鸿沟”的出现非一日之寒，早在数字时代出现之前，受地理位置、文明教化程度、职业差异等因素的影响就已经出现信息资源和数据资源分配不均的状况。如今，面临着“数字中国”面向世界的全新背景，影响“数字鸿沟”大小的因素已不局限于此，年龄差距、接受新事物的能力大小、智能化设备的先进程度都将成为数字鸿沟新型化的影响因子。一方面，数字鸿沟新型化阻碍了公众对信息资源的整合度和辨识度，对于部分年龄偏长的人群来说，他们无力接受新兴事物，无法安心学习新型知识，更无法跟紧时代步伐，只能在安于现状中被动接受早已无力消化的充斥于网络中的爆炸式信息，或盲目跟风于周围人对于危机发生的各种真实或是不真实的评论。更有甚者，利用有限的网络技能发布着各种虚假信息和数据，在网络暴风雨式的传播速度下，虚假信息在不同群体间的发酵最终导致地方政府共识危机的加深。另一方面，危机消息处理的延时性引发公众质疑，影响共识的达成。在公共危机处理的过程中，有些地方政府会选择封锁消息或者公布不完全消息的方式切断传播源以防止事件过分发酵，而往往此种行为会适得其反，“不透风的墙”是不存在的，至于危机事件则可能由于职业不同的群体所掌握的不完全信息在朋友圈、微博等新式媒体中传播，导致网络舆情的热情持续高涨。受不同群体自身技术技能的限制性，部分对智能设备不精通的公众只能在自身可认知范围内的网络上搜索着关于危机事件的只言片语或是零星信息，由此推测整个危机事件的可能的前因后果，或许恰恰与真实结果背道而驰，但往往这些反向声音掩盖了地方政府最终公布的真实情况，造成社会公众与政府无法达成共识，影响公共危机治理效果。
数字平台多样化引发人才短缺
“数字中国”时代的全面到来意味着新一轮技术的革新，而技术变革的速度远远超过了其配套人才的成长更新速度，在公共危机治理这一专业领域，人才往往才是致胜法宝。一方面，随着QQ、微信、微博、贴吧、论坛、FaceBook等社交软件及抖音、快手、西瓜视频等短视频软件的迅速普及，在社会公众中的使用率和影响率越来越高，随之而来的是对此领域的专业管理人才的缺失。受传统公共危机面对面治理方式的影响，有些地方政府没有主动实现治理理念和治理方式的突破，一旦公共危机突发，难以应对，错过最佳治理时间，导致公共危机事件的无休止蔓延，造成恶劣的社会影响。另一方面，缺少专业化团队和机构。当前，面对数字平台的多样化，数据信息来源的丰富化，地方政府如果不加以正确利用反而会成为其新的难题。从危机事件种类的日益繁杂、危机事件影响的范围日益扩大、危机治理人员能力的力不从心等种种表现来看，专业化的团队和机构设置以及专业化的人才培养已然是迫在眉睫。
三、数字治理趋势下地方政府公共危机治理的路径优化
畅通沟通互动渠道，完善信息联动机制
首先，公共危机的发生不是昙花一现的瞬时事件，更不是偶然事件，而是贯穿前期、中期、后期的整个生命周期，是一个包含着潜伏、爆发、恢复期的动态过程。[2]鉴于此，地方政府要从整体着手，建立动态化的沟通体系和互动渠道，充分发挥以政府为主导，社会组织、社会公众、专家学者、企事业团体多方参与优势，在数字时代新背景下，广泛应用新型技术手段，扩展治理工具的范围，以更快、更准、更稳地实现公共危机治理的现代化。
其次，建立沟通渠道的合作协调机制，把握预警前期的黄金时段，实现危机信息的无障碍沟通。政府作为发布官方信息的主体，有必要更有义务将危机事件的前因后果进行持续性的跟踪报道，不仅在危机事件的预测中，疏通与公众交流互动的多方渠道，以掌握最新最全的数据信息，从而尽可能多地预防危机事件的发生或减少事件造成的损害率;更要在危机事件爆发的过程中，通過召开新闻发布会、记者会、或者官方平台等渠道如实与社会大众沟通，让不同社会群体了解危机事件的最新动态，强化政府内部危机公关的能力，帮助疏通与社会多方力量的有效沟通，从而减少恶意揣测、损害政府公信力行为的发生。
最后，当前地方政府在公共危机治理中面临的信任危机更大层面上受制于信息管理的“单层化”，未发挥数据信息的联动效应。因此，从完善信息的联动机制入手，就政府内部层面，实现突发危机事件的跨级上报和跨部门处理，争取的是信息的高效传递，危机的及时处理;就政府与公众层面，建立多主体、多领域的数据信息共享平台，将相关危机的数据信息第一时间内真实有效地出现在共享平台上，防止“小道消息”和“流言蜚语”对政府形象的中伤，实现地方政府对公共危机的高效治理。 加大网络监管力度，弥补法律框架缺失
首先，“数字中国”背景下公共危机事件的频發往往会在新媒体、新科技下无限放大，这就需要地方政府成立专门的媒体监督机构或者管理部门，对网络化的沟通渠道进行必要的约束和监管，积极引导其传播真实信息，严令禁止网络媒体和门户网站以及社交论坛等为博眼球、扩大播放量而采用模棱两可、引发歧义的语言或文字造成对公众的误导。既要加强网络沟通的预警约束机制，通过专业人士和专门部门对网络沟通渠道中的相关危机信息进行甄别、筛选、剔除不实信息和言论，并依法对发布者采取法律手段的制裁，又要在公共危机治理的后期恢复阶段，利用网络舆论力量认真听取多方建议，积极营造正能量，维护政府形象，增强社会各界同政府部门间的共识。
其次，数字时代，网络的发达不言而喻，说是全民上网、时时上网也不为过，但正因如此，对网络的监管和网民的约束势在必行。公共危机事件的发生，每一位合法公民都具有知情权，因此，政府有义务在官方网站上公布事件的前因后果和来龙去脉。在此前提下，针对网络上持续发酵的不实信息、不实报道以及谣言散布者要追究其相关法律责任，对相关平台追究其监督不力责任，落实舆论问责机制，实现责任归属个人化，杜绝人情治理的因子，坚持每一位公民都在法律框架内行使自己的言论自由权。
最后，相关法律法规的制定是政府在公共危机治理中依法守法的前提和基础，目前针对我国在公共危机治理方面的法律尚有缺失，因此健全公共危机治理领域的相关法律法规，既要从法律责任量定上具体界定，又要从承担责任种类上进行详细划分，同时制定专门的网络管理法，以规范网络责任人行为，净化网络环境，让数字时代下的沟通真正成为地方政府公共危机治理的新式工具。
完善数字平台搭建，加强专业人才培养
首先，数字治理趋势下数字平台呈现多样化本无可厚非，加以利用还会创新地方政府的治理模式，但其并没有随之带来平台运行流程的系统化，很多数据平台还存在着数据信息庞大冗杂、数据库管理随意无序、数据库系统缺失漏洞等问题。因此，打造完善的数据平台成为当务之急，既要合理设置数字平台的信息发布流程，严格筛选、监管所发布的信息，防止因数字平台自身系统漏洞给别有用心者以可乘之机，又要完善数字平台中的缺失功能，开通官民直接会话和直播渠道，在固定时间段内定时了解民意民情，明确公众对危机事件的直观感受，并传达真实信息，掌握话语主动权，从而发挥数字平台的效能，创新地方政府公共危机治理的方式手段。
其次，数字治理趋势下亟需一批专业人才队伍，既包括网络专业人才管理团队，也包括公共危机治理专门机构和专业智囊团。因此，从理论层面出发，受公共危机事件发生类型与时间的不确定性影响，要有意识地加大资金、设备、师资等专项资源的投入，支持公共危机管理学术人才的培养，坚持因材施教、联合培养、建设一支具备高素质、强能力、多技能、跨领域的复合型专业人才队伍，从源头上缓解公共危机治理人才匮乏问题，又能从长远角度为地方政府公共危机的治理保驾护航。
最后，本着“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行”的态度，实现人才理论培养与实践行动的结合，开展公共危机演练，在具体实践行动中考察锻炼专业人才广泛的知识储备、敏锐的危机预知能力、缜密的数据分析能力、灵活的交流沟通能力、冷静的判断指挥能力、处变不惊的现场组织能力等。同时，不仅在人才培养的源头上加强，更要实现在专业人才选拔的机制上优化，建立危机前、中、后期不同阶段的分类考察方法，实现人才选拔的规范化，从而为地方政府公共危机的治理输送源源不断的人才。
参考文献
[1]孟小峰，慈祥.大数据管理：概念、技术与挑战[J].计算机研究与发展，2013，（1）.
[2]徐庆利，臧传敏.公共危机治理中公民参与的路径构建[J].陕西行政学院学报，2018，32，（4）.
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