政府信息资源管理效益审计标准研究

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　　[摘要]政府信息资源管理效益审计是指运用效益审计的理论和方法对政府信息资源管理活动所进行的一种专门性审计，而确立科学合理的标准体系则是其有效开展的基础。在定义政府信息资源管理效益审计标准内涵的基础上，分析政府信息资源管理效益审计标准的基本构成，进而构建政府信息资源管理效益审计的标准体系，以推动政府信息资源管理效益审计理论与实践活动的开展。
　　[关键词]效益审计　审计标准　评价指标　政府信息管理
　　[分类号]D630 F239
　　
　　政府信息资源管理效益审计是指运用效益审计的理论和方法对政府信息资源管理活动所进行的一种专门性审计。在该活动中，效益审计者根据国家审计法规和国际惯例的要求，按照授权和规定的程序通过收集、分析、评价政府信息资源管理部门在其工作活动中形成的审计证据，对其信息资源管理活动的经济性、效率性、效果性(简称为“3E”)等进行审查，发现问题，找出产生这些问题的根源，提出改进政府信息资源管理的建议，将审计结果反馈给相关部门，帮助政府信息资源管理部门更好地履行其职能。在这项活动中，标准是关键，因为审计工作是在判断基础之上进行的，而所有的判断工作又都是建立在一定标准之上的。
　　
　　1　政府信息资源管理效益审计标准含义
　　
　　1.1　效益审计标准
　　什么是效益审计标准呢?在回答这个问题之前，先弄清楚什么是标准、什么是审计标准。根据《现代汉语词典》(2002年版)解释，标准是“衡量事务的准则”，而“准则”是指“言论、行动等所依据的原则”。相应地，审计标准就可以理解为在审计工作中为了便于审计工作有效开展并根据审计对象而制定的一些判断准则或原则。同理，作为审计工作重要组成部分的效益审计来讲，其标准就可以理解为衡量被评价对象效益状况的准则或原则，它是用来考察和评价被审计活动是否符合经济性、效率性和效果性的业绩标准。根据《世界审计组织绩效审计指南》的解释，这些标准应当反映待检查事项所应具备的规范化控制模式，应当代表良好的实践行为――即一个理性、有知识的人所认为的“应当是什么”。
　　
　　1.2　政府信息资源管理效益审计标准
　　政府信息资源管理效益审计属于效益审计，其审计标准相应地为效益审计标准。结合上述效益审计标准的理解，政府信息资源管理效益审计标准就可以界定为用来判断政府信息资源管理效益的基准或原则，也即是用来衡量政府信息资源管理活动是否符合经济性、效率性和效果性的业绩标准。其中，经济性标准是用来评价政府信息资源管理活动资源消耗方面的标准。效率性标准是用来评价政府信息资源管理活动中其产出与消耗资源之间的关系标准。效果性标准是用来评价政府信息资源管理活动既定目标的实现程度以及政府信息资源管理活动的实际效果与预期效果的关系标准。经济性标准、效率性标准与效果性标准共同测度政府信息资源管理工作是否履行节约、是否实现高效、是否完成既定目标任务等。效益审计标准是评判政府信息资源管理效益高低的尺度和参照物，一方面它可以为效益审计工作提供测评基准，减少人为主观性，降低审计风险；另一方面它还可以引导政府信息管理部门向既定的目标迈进，更好地履行职能。
　　
　　2　政府信息资源管理效益审计标准的构成
　　
　　2.1　政府信息资源管理效益审计标准的层次构成
　　从衡量的结构层次来看，政府信息资源管理效益审计标准可以划分为微观层次标准、中观层次标准和宏观层次标准。微观层次标准主要是从某一政府信息资源管理部门或机构的角度来考察该部门或该机构信息资源管理工作的效益状况，如在经济性方面其成本是否低于财政预算、效率性方面是否比以往提供了更多的信息产品和信息服务等。中观层次标准主要是从某一区域范围的角度来考察该政府信息资源部门工作是否在这一范围内有效益，如是否实现了信息共享、共享是否有效、共享成本是否经济等。宏观层次标准主是从国家层面来看政府信息资源管理部门工作的效益状况，如是否有利于促进社会信息化进程，是否有利于改善政府管理和服务等。
　　
　　2.2　政府信息资源管理效益审计标准的内容构成
　　从衡量的内容范围来看，政府信息资源管理效益审计标准可划分为经济性标准、效率性标准和效果性标准。经济性标准主要用来测度政府信息资源管理部门或机构是否以最低的成本为政府和公众提供符合质量要求的信息服务等；效率性标准主要用来测度政府信息资源管理活动是否以一定的投入实现了最大的产出，如在不增加政府信息资源管理费用和保证质量的前提下，政府信息资源管理部门将纳税人的钱是否“钱尽其用”等；效果性标准主要用来测度政府信息资源管理工作是否为政府决策带来了明显的好处，是否改善了政府与公众信息之间的不对称，是否完成既定目标任务等。
　　
　　2.3　政府信息资源管理效益审计标准的性质构成
　　从衡量的效益性质上来看，政府信息资源管理效益审计标准可划分为定量标准和定性标准。定量标准主要着眼于政府信息资源管理工作中可以量化的效益指标，是评判政府信息资源管理工作效益程度的重要依据或准则。如考查资金运用是否符合经济性要求时，其标准就应该以定量标准为宜；定性标准主要着眼于政府信息资源管理工作的结论判断或难以量化的内容。在考察、衡量政府信息资源管理效益时，应注意标准的运用，因为政府信息资源管理效益主要是以社会效益为主，而这种社会效益具有难以量化、滞后性、模糊性和“心理价值”等特点，定量标准难以测度。
　　
　　3　政府信息资源管理效益审计标准选择的要求
　　
　　作为具体的政府信息资源管理效益审计工作来讲，选择什么样的标准还应具体问题具体分析。一般来讲，政府信息资源管理效益审计标准的选择应满足如下要求：
　　
　　3.1　符合效益审计标准的一般性要求
　　根据《亚审组织效益审计指南》第3章22款规定，合适的效益审计标准应具有可靠性、客观性、有用性、易懂性、可比性、可接受性等特点。理所当然，政府信息资源管理效益审计标准也应符合这些要求。其中，可靠性要求是指在相同的环境下，不同的审计工作者运用同样的标准对政府信息资源管理效益审计能够得出同样的结论；客观性是指审计标准能最大限度地不受审计人员或管理部门偏见的影响；有用性是指通过这些判断标准，能够得出满足用户信息需求的审计发现和结论；易懂性是指这些政府信息资源管理效益审计标准的内容清晰，不会产生误解，方便理解；可比性，指运用在政府信息资源管理效益审计中的标准能与其他类似活动中的审计标准相比，并且还能进行同期比较等；可接受性是指这些审计标准能够被审计单位、立法机构、媒体和一般社会公众所理解，并且愿意认可。
　　
　　3.2　标准必须围绕政府信息资源管理目标来选择
　　效益审计标准实际上是对审计对象目标的注解、转化和展开，使之变成可以进行取证与计量的各项质

量数量指标体系。在信息时代，政府信息资源管理效益审计的对象目标可以分解为以下方面：①为政府部门决策提供有效的信息或知识支持；②为公众提供及时有效的信息服务；③做好政府信息资源管理工作，提升自身工作效益。在确定政府信息资源管理效益审计标准时，必须考虑这些职能目标，围绕目标来选择合适的标准。因为只有这样，才能有的放矢，效益审计工作才能得出有针对性的审计结论，提出有价值的审计建议。
　　
　　3.3　选择标准的来源应是广泛的
　　《世界审计组织效益审计指南》指出，规范性的效益审计标准可以从以下渠道获得：管辖被审计单位运作的法律和规定；立法机构或者行政部门采取的决策、政策和程序；与最佳实务的比较；与历史材料的比较；专业标准、经验和价值；独立专家建议和专长；新的或既定的科学知识以及其他可靠信息；以前在类似审计中用过的标准或者其他最高审计机关用过的标准；开展类似活动或项目的机构；效益准则或者立法机构以前开展的问询活动；关于一般管理和被审计事项的文字等。作为效益审计工作范畴之一的政府信息资源管理效益审计，其标准来源于也应是多渠道的，它既可以来源于国家的法律、法规和政策，也可以来源于部门制定的计划、预算和定额，既可以是其历史业绩水平、行业水平或国际水平，还可以是相关的理论依据或科学计算数据。在选择相关标准时，政府信息资源管理效益审计工作要拓宽眼界，注意标准来源的广泛性。
　　
　　3.4　标准的选择必须与环境相一致
　　效益审计工作总是在一定环境下展开的，政府信息资源管理效益审计标准选择必须与环境相一致。应注意以下问题：①标准选择要与政府信息资源管理活动中存在的问题相适应，如当政府信息资源管理活动中浪费较严重时，经济性标准必然处于该项目审计的核心地位；②与社会对政府信息资源管理的要求相适应，如公众要求政府部门提供公平的信息服务时，效果性标准就显得更为重要了；③要注意与被审计单位意见的协调，被审计单位的意见是其工作开展的基础人文环境，在开展效益审计时必须考虑这一环境因素。
　　
　　4　政府信息资源管理效益审计标准系的构建
　　
　　一个科学合理且实用的评价标准体系是政府信息资源管理效益审计工作有效开展的前提保障。经过综合考虑，本文采取对审计标准进行具体转化(即评价指标体系设计)，并给各指标赋予权重的思路来完成政府信息资源管理效益审计标准体系的构建工作。
　　
　　4.1　评价指标体系的设计
　　根据政府信息资源管理效益审计标准的含义、构成和选择要求，结合政府信息资源管理效益审计的三大业绩标准――经济性、效率性与效果性，从实用的角度出发，经过反复讨论、筛选，设计出了由3个一级指标、9个二级指标、23个三级指标组成的评价指标体系，具体如表1所示：
　　
　　4.2　给各个指标赋予合适的权重
　　权重的赋值是效益审计评价指标体系构建过程中非常关键的一个步骤，对于能否客观、真实地反映政府信息资源管理效益起着至关重要的作用。这可由专家小组根据经验或一些专门的方法来确定，本文采用层次分析法来确定各指标权重。层次分析法(AnalyticHierarchy Process，简称AHP)是美国运筹学家T.L.saaty教授于20世纪70年代初期提出的，对定性问题进行定量分析的一种简便、灵活而又实用的多准则决策方法。其核心思想是把复杂问题中的各种因素通过划分为相互联系的有序层次，使之条理化，根据对一定客观现实的主观判断结构(主要是两两比较)把专家意见和分析者的客观判断结果直接而有效地结合起来，将一层次元素两两比较的重要性进行定量描述，而后利用数学方法计算反映每一层次元素的相对重要性次序的权值，通过所有层次之间的总排序计算所有元素的相对权重并进行排序。
　　由于构建的政府信息资源管理效益审计评价指标体系共分为三层，为了求出最低层次所有因素对于最高层相对重要性的权重，在此采用逐层计算的方法，从最高层开始，由高向低逐层进行计算。具体到某一层，其操作方法是：对于某一层次准则c，假如有元素D1和D2，其中哪一个更重要，重要的程度如何，通常按1-9比例标度对重要性程度赋值。对于准则c，n个元素之间相对重要性的比较得到一个两两比较判断矩阵A=(aijnxn其中aaij，就是元素Di和Daj相对于c的重要性的比例标度，且aaij>0，aji=1／aij，aij=1。再对该矩阵进行运算，求得特征向量，并计算判断矩阵的最大特征值入、一致性指标cI和随机一致性比率CR，进行一致性检验，最后将符合一致性检验的特征向量作为指标的权重。现以效果性方面的“用户满意情况”为例进行分析。经过专家打分取平均值的方法得到判断矩阵(见表2)，经过运算，该判断矩阵的特征向量w=(0.078，0.487，0.435)T，最大特行征值λ=3.013，cI=0.006，CR=0.010<0.1，符合一致性检验，在此，就可以确定(D18，D19，D20)的权重为(0.078，0.487，0.435)。
　　同理，计算出其他各层次指标的权重。最后对这三层级的指标权重进行合并运算，就可以得出政府信息资源管理效益评价指标(三级指标)的最终权重，具体见表3。
　　有了这些具体的评价标准，就可以开始着手准备政府信息资源管理效益审计评价工作。当然，这些标准在具体的审计过程中，也不是一成不变的。随着审计活动的深入，有时因工作的要求也需要作适当的调整，以便更好地完成政府信息资源管理效益审计工作。
　　
　　5 结语
　　
　　科学的标准是效益审计工作得以有效开展的重要前提。政府信息资源管理效益审计工作是一项复杂的社会系统工作，其标准的作用主要在于为主观性的认识(对政府信息资源管理工作的评价)提供相对客观的依据或评判基准。为此，在进行政府信息资源管理效益审计时，确立什么样的标准体系，是审计工作正式开展前就应该考虑的重点和主要内容，正如彭华彰先生所讲“效益审计标准在审计之外，而不在审计之内”。

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