论我国服务型政府的核心价值取向
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作者: 杨冬艳
【摘要】面临着“双重超越”的我国公共行政如何在反思与构建中确立其核心价值追求,不仅是西方公共行政理论与实践给予我们的深刻启示,也是当下我国公共行政改革的内在要求。以公共行政正义为核心价值的服务型政府,不仅为我国公共行政改革提供了一种全新的行政范式,也为建设我国社会主义和谐社会提供了的前提与保障。
【关键词】公共行政改革 服务型政府 行政范式
我国公共行政的“双重超越”
超越传统行政,充分发展理性官僚制。中国公共行政理性化不足的现实决定了我国公共行政的首要任务是要弥补传统公共行政的不足,应充分发展理性官僚制,应从以下几个方面着手:一从国家行政转向公共行政。公共事务须在国家和社会间合理分配,同时,给“第三部门”宽松、平等的竞争环境,优化政府职能,建立有限政府。二从经验行政转向理性行政。理性的行政体制要求符合管理的原理和规律,合理界定政府的职能,合理配置政府的权力,合理设计政府结构和层次。理性行政还需要行政人员理念的更新,将理性行政内化为一种自觉行动。三从权力行政转向责任行政。责任行政是以公民的权利为基础,政府的职能、权力范围取决于保障公民权益、促进公民发展的需要。公共行政人员不但需要承担法律制度内的客观责任,更需要承担道德价值体系内的主观责任。四从“人治”行政转向“法治”行政。必须明确建设法治政府的目标和任务,切实体现出科学行政、民主行政、依法行政的现代性要求。
超越理性官僚制,树立服务行政的理念。理性官僚制是以政治-行政二分法为理论基础形成的一种实现最理想的行政效率的行政模式,但官僚制对技术理性的无上推崇使人的主观创造性受到压制,在充分张扬工具合理性的同时,带来了价值合理性的衰落,必然使得官僚制的形式合理性与实质合理性之间的矛盾日益深化。20世纪70年代初,西方行政学界开始用全新的视角和理念审视和研究公共行政,新公共行政、新公共管理以及新公共服务等理论相继被提出。西方国家有关“服务型政府”的理论和实践,因与中国固有意识形态对政府“公仆”角色定位的契合,也因为与我国“全心全意为人民服务”的行政理念相一致,这一理论与实践模式很快为我国学者和政界人士所接受,成为我国行政体制改革中值得借鉴的一种典型范式。
公共行政正义:服务型政府的核心价值取向
建设服务型政府,是要从单纯的管理型政府行政向以满足公民和社会需求为宗旨的服务型政府行政转变,即要从公民的利益和意愿出发,致力于提供公平公正的、优质高效的、多样化的公共服务。然而,目前中国服务型政府建设的困难很多,其中一个重要的问题就是建设服务型政府的理论准备不足。对于服务型政府的内涵与特征、服务型政府的正当合理性、服务型政府的价值与伦理精神等问题,理论界还没有完全一致的看法,从而难以为各级政府的服务型政府实践提供具体的理论指导。服务型政府作为一种全新的政府模式需要有自己的理论基础,需要有明确的行政价值取向。因为行政价值是行政体系所内蕴的、本原性的精神性要素,是公共行政的灵魂所在。诚如美国行政学家沃尔多所言,“无论任何人,欲研究行政问题,皆要涉及价值之研究;任何从事行政事务的人,他实际上都在进行价值的分配。”①传统的统治行政以政治统治与社会秩序作为其核心价值,近代以后的管理行政体现的是以效率为核心的价值取向,服务型政府行政也必然有其适应时代与社会发展要求的核心价值要求。作为一种全新的政府行政模式,现代社会的价值多元性使得服务型政府不可避免地呈现出多元性特征,体现为一种多元价值并存的行政模式,如公平、平等、民主、效率、公共利益、责任等。而服务型政府的核心价值则显得尤为重要,因为无论是何种公共行政理论与范式都需要一种能够统领政府行政决策与行动的核心价值,以整合行政价值的不同取向。只有这样才能正确地理解和把握服务型政府的实质,才能有效地为现实的政府行政提供一种“规范性标准”。
公共行政权力是公共行政价值的客观依据。公共权力的产生与发展表明,为了避免权力的强制性、排他性、竞争性给社会带来危害,人类就一直在努力寻找一种价值,以此来协调和均衡各种不同的排他性权力,实现社会的稳定和发展。而在各种不同的价值观念中,“有一种东西,对于人类的福利要比任何其他东西都更重要,那就是正义。”②因此以公共行政权力作为价值基础的服务型政府必然以公共行政正义作为其首要、核心价值。公共行政正义不仅体现了公共行政权力的合法性和有效性,也是对公共行政权力公共性的张扬和私人性的抑制;既体现了服务型政府民主行政的价值追求,也蕴涵着服务型政府本身所具有的对公共利益的价值取向,同时也是公共行政人员德性的体现。③这可以从三个方面进行理解:首先,公共行政正义体现了服务型政府民主行政的价值取向。其次,公共行政正义体现了服务型政府提供和维护社会公共利益的价值取向。第三,公共行政正义是服务型政府行政主体道德的体现。
服务型政府构建:中国走向和谐的必然选择
体现正义价值的服务型政府构建不仅是我国政府行政改革的内在要求,也是我国社会主义和谐社会构建的根本保障和重要内容,对于建设和谐社会具有决定性影响和重大意义。
以正义为核心价值的服务型政府是构建和谐社会的前提。对于一个社会来说,政府公共服务体系的建立、健全和完善,是一个社会和谐的基本保障。公共行政正义是现代服务型政府的核心价值体现,同时也体现了我国和谐社会构建的价值定位,蕴涵着衡量社会发展的内在价值尺度。当代公共行政是建立在民主体制基础上的,公共行政的权力来自人民,人民是一切国家权力及行政权力的本源,政府公共权力行使的目的是为了实现对人的尊严、人民的利益的维护。这不仅是公共行政正义价值的根源,也是和谐社会构建的根本目的。只有坚持服务型政府行政正义的民主价值追求,在服务行政中将对于人的尊严、人民利益的维护作为政府服务行政的一项最基本的义务,和谐社会才有可能实现。也就是说,只有体现正义的服务型政府行政才能促进和谐社会的实现。
体现正义价值的服务型政府是和谐社会构建的重要内容。构建社会主义和谐社会要求服务型政府在管理社会公共事务、调整社会关系的过程中必须坚持公共行政正义,确保社会公共利益居于支配地位,其所有的行政决策和活动必须能够有效地凝聚、表达和实现公共利益。服务型政府行政的这一目标与和谐社会对社会公共利益的追求是一致的,两者的高度契合使得具有正义取向的服务型政府必然能够有效地推进和谐社会建构的历史进程。具体来说,首先,坚持以正义为核心的服务行政,政府就必须通过科学、民主的决策制定来整合利益。应把最广大人民的根本利益作为制定政策的出发点和落脚点,保护弱势群体,缩小贫富差距, 维护社会公平,最大限度地降低公共决策中的各种非理性和认识偏差, 提高公共决策行为的有效性,更好地实现社会公共利益。其次, 坚持体现正义的服务行政,政府就要遵循“利益均衡”的法律原则进行利益整合。以正义为核心价值的服务型政府行政就是要在不同的“公共利益”与私人利益之间进行权衡,在法制的框架内,避免行政过程中的人为因素,实现对行政自由裁量权的限制,从而促进和谐社会的发展。再次,坚持体现正义的服务行政,就要建立健全政府协调社会利益的机制。塞缪尔・亨廷顿指出,“一个拥有高度制度化的统治机构和程序的社会,能更好地阐明和实现其公共利益。”④通过制度化的政府与公众的利益沟通机制,政府与公众间才能取得协调一致,通过双方积极的协商、交流与对话,确保政府服务行政最大限度地反映民意与社会需求,更好地维护、实现和发展公共利益,实现社会和谐。
具有正义性的服务型政府为实现和谐社会提供了保障。责任行政是解决行政伦理问题的一种主体德性伦理模式,是公共行政正义的德性伦理维度在服务型政府实践中的具体体现。坚持公共行政正义,就必须坚持责任行政,这是我国构建服务型政府、实现和谐社会的内在保障。服务型政府的正义价值取向不仅是社会对行政主体合理的价值期待,也是对公共行政主体的道德责任要求。库珀认为,外部强加的义务只是责任的一个方面,它源自于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待,这是一种来自外部的客观责任。另一方面,与客观责任并列的是行政人员自己的情感和信仰的责任,是行政主体出于信念、良知而对于自己角色责任的主观认同,即主观责任。在我国和谐社会构建中,以公共行政正义为核心的服务行政表现为一种主观责任体系,体现为这样三个层次:第一,公共行政人员必须拥有正义价值观,这是服务型政府行政道德责任的核心所在。第二,树立维护公共利益、为民服务的行政信念。第三,负责任的行政态度,这是对服务型政府最基本的道德要求,是公共行政正义和为民服务信念的最外在的表现。(作者单位:郑州大学公共管理研究中心)
注释
①[美]乔治・弗雷德里克森:《公共行政的精神》,北京:中国人民大学出版社,2003 年,第142页。
②周辅成:《西方伦理学选辑》(下册),北京:商务印书馆,1987年,第534页。
③杨冬艳:“西方公共行政及其正义价值”,《伦理学研究》,2007年第2期。
④[美]塞缪尔・亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,王冠华译,北京:三联书店, 第19页。
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