公共财政视野下的公共服务乏力及对策探析

来源:用户上传      作者: 龚明明

　　[摘要]公共服务精神是2l世纪行政领导的本质，公共服务职能更应成为政府行政的重中之重。在构建社会主义和谐社会的进程中，政府应该以新公共服务理念为指导，突出强化公民最为关心的基本公共服务供给，实现从发展型政府向服务型政府的过渡。文章探析了在政府转型过程中的公共服务乏力现象，关注点在于财政支出比例、央地关系和区域均衡等三对矛盾，并提出了相应的财政对策以确保公共服务的有力、公平。
　　[关键词]公共服务；公共财政；地方政府财政收支
　　[作者简介]龚明明，四川大学公共管理学院硕士研究生，四川成都610064
　　[中图分类号]F8
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1672―2728{2007)02―0028―03
　　
　　一、公共服务和公共财政的相关理论基础
　　
　　1．新公共服务行政观。上世纪八九十年代，伴随着重塑政府运动的兴起和发展，以企业家政府理论为代表的新公共管理(NPM)主义风靡各国的公共行政理论界和实务界。这一思潮实质上是在强调效率、效能和市场导向。作为对该思潮的反思和批判，美国著名行政学家登哈特提出了全新的行政观――新公共服务论。它是指公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一整套理念。该思想的基本观点在于：
　　(1)政府的职能在于服务，而非掌舵。过去的政府总是试图成为时代的策划者和带头人；而现今的政府需要基于公民权和公共精神，提供问题解决的办法和基本服务。
　　(2)重视人，而不仅仅是生产效率。公务员和公共机构应该善待公民，更多地关注公民长远的、基本的需要和利益。
　　(3)公民权比企业家精神更为重要。政府的责任是多元的，保障公民的基本权利和社区的和谐也是应有之义。
　　可以看到，新公共服务论的关注点落实到了公民权和公民社会以及“以人为本”。今天中国的发展模式是以科学发展观为统领，推动全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会。相应地，政府的任务与目标应该是以规范化与服务为导向，强化执行力，改进公共服务，着力解决就业、就学、就医、社会保障、社会治安和环境保护等人民群众普遍关心的、最基本的问题，以塑造政府的公信力。
　　2．公共财政内涵及管理制度。从经济学角度讲，公共财政活动是政府用一定的方式获取资源、筹集收入，并按社会的公共需要来支配、使用这部分占有的资源，是社会经济资源配置和再配置的活动或过程。其核心在于“公共性”，这也就决定了它的四大内涵特征：
　　(1)弥补市场失效的财政。所谓的市场失效是某些服务无法通过市场来提供，而需要借助政府的公权力来强制弥补。包括人们活动的外部效应(外溢性)、社会的分配不公、基本公共产品与服务的提供等等。
　　(2)公平的财政。这里的“公平”是指一视同仁地对待每一个公民和市场主体，从而保证一国范围内所有的国民平等地享有基本的公共产品与服务，也实现市场主体拥有一个平等的竞争环境。
　　(3)非营利性的财政。从根本上讲，政府活动的出发点不在于获取经济收益，而在于行使由每一个公民所让渡出来的公权力。
　　(4)法制的财政。市场经济条件下的公共财政运作与每一个公民、法人和其他组织有着极为密切、频繁的联系，这样的公权力行使更需要置于法律法规的约束和监督下。
　　我国现行的财政管理体制是1994年确定的分税制，它对我国的经济建设起到了不可忽视的作用，保证了国家能够集中财力搞好最重要的经济建设项目，也强化了中央对地方财政收支的控制与监督。另一方面，自1995年逐步建立起来的转移支付制度对调整辖区效益外溢问题、平衡地区财政利益和保证中央政府的核心地位都起着积极的作用。同时，也应该看到，财政收入的向上集中使得地方政府事权与财权不对称，从而导致公共服务乏力；区域财政收支的不平衡更导致了东、中、西部基础公共服务的不均等。这样的横纵两对矛盾成为建设和谐社会亟待解决的问题。
　　
　　二、政府公共服务乏力现象及原因
　　
　　1．地方政府行政观尚未完全转变，政府越位和缺位并存。在过去“效率优先、兼顾公平”的指导思想下，各地政府普遍形成了以GDP的绝对增长量为中心的政绩观。由此，经济增长量是硬指标，基本的公共服务供给却是软指标。政府出于区域利益考虑，管了一些不该管的事情。例如，财政尚未退出盈利性领域，继续实行企业亏损补贴和价格补贴等，这就是所谓的“政府越位”。我们看看当前的财政支出比例，就会发现直接用于企业的各项支出、促进经济发展的各项支出和政府本身支出占了很大份额，一些基本公共服务开支如基础教育、社会保障、福利、医疗卫生等反而份额较小。以2004年为例，经济建设性支出占到了整个中央财政支出的27．8％，处于第一位。社会文教费在整个财政支出所占比例自1992年以来14年问一直徘徊在26％～28％之间。一方面，政府过多地关注经济发展速度和城市化经营发展水平；另一方面，政府的公共服务能力被弱化，服务严重不到位。这两方面也就构成了所谓的“政府缺位”。
　　2．央地关系不明晰，事权与财权不匹配。我国自1993年实行分税制改革以来，事权和财政支出责任呈现出层层下放和分权的走向；相反，财政收入却在层层向中央集中。以2005年为例，中央财政收入占全国财政总收入的52．3％，但中央财政的支出只占全国财政总支出的25．9％；与此相比，地方政府的财政收入仅占47．7％，支出比例却高达74．1％。在现行的分税状况中，中央税占据了较大份额，并收走了一些潜力税种；而地方税主要来源于营业税和企业所得税。一旦增值税开始进行扩大范围的改革，将大大缩小营业税的税基；企业所得税由于缺乏稳定性，作为地方主体税种也有缺陷。那么，地方的财税收入实质上是不稳定和缺乏预见性的，更多的是需要依赖中央的转移支付、税收返还和制度性补助。自取消农业税政策出台以来，基层的财政收入进一步枯竭，基本上就是依赖上级行政机关的转移支付。因为我国本来就是一个农业大国，农业税收入原本要占到一些县镇收入的1／3，有的地方甚至高达70％以上。农业税的取消真正使基层政府成为了向下让农民“增产增收”、向上要落实经济发展指标的“夹心饼干”。于是，基层政府向上级“讨价还价”、各级政府纷纷通过驻京办要政策、“跑部钱进”的现象层出不穷。在这样的背景下，理顺央地关系、匹配相应的财权，将直接关系到政府公共服务的供给及其效率。
　　3．区域发展不平衡，公民无法享受到均等的基本公共服务。我国幅员辽阔，由于历史发展水平、自然地理条件、地区人口数量与质量等原因，区域发展极不平衡。一些处于中西部的落后地区难以提供和东部沿海地区均等的基本公共服务。以人均财政收入为例，上海和北京都能达到4000元以上；而一些落后省份则大多徘徊在400―600元。

转移支付制度是调整辖区效益外溢问题、平衡不同地区财政净利益差距、保证区域间相同的最低服务标准的有力工具。但我国的转移支付制度尚不健全，转移给地方政府的收入中，具有均衡性作用的一般性转移支付数量、规模过小。近几年来，中央对地方的税收返还数量是一般性转移支付的10倍左右，经济总量增长越快的地方，税收返还越多。这样的结果是转移支付制度反而拉大了区域间的财力差距。尽快完善转移支付制度，使中西部地区的基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施得到改善，是逐步缩小地区间基本公共服务差距的重要途径。
　　
　　三、如何从财政角度强化政府公共服务能力
　　
　　1．转变行政观念，调整财政支出比例。尽管上世纪八九十年代在西方世界兴起的新公共管理运动给存在已久的官僚行政组织注入了新的活力：顾客导向、民营化、竞争机制与市场机制等等，将政府的绩效改进、效能竞争上升到新的高度。但这样的行政精神还不够，政府官僚们仍旧拥有极大的权力来决定公共政策，政府仍旧是一个较为封闭的系统，公民依旧难以完成向主体地位的转变。根据西方的社会契约论，国家乃是产生于社会契约，是一群自由人为享受公共的权力和利益而结合起来的完善团体。公民让渡出来了公权力，需要的是国家机器以公共产品与公共服务作为回赠。如果政府一味地强调GDP增长量，无视公民权和公民需求，那么就是对契约的践踏。转变政府行政观念，就是要“服务而非掌舵、划桨”，就是要关注人、关注公民的基本利益。这一点体现在政府的财政支出上，则是需要将原有的财政开支从区域经济发展、招商引资、经营城市向基础教育、医疗保险、社会保障等公民关心的切身利益倾斜，使经济、社会的发展惠及全体人民。转变行政观念是一个系统工程，财政支出仅仅是一个角度。
　　2．从立法高度明确央地事权分配，匹配相应的财权。以法律的形式稳定央地事权关系，有利于克服不同级政府间遇事相互推诿、相互扯皮的问题，有利于各级政府拧成一股绳为整个社会的福利最大化服务。权力和责任是对称的，事权和财权也应该对等。在现行分税制下，财权过于集中在中央，事权过于下放到地方，地方没有充裕的财力去完成大量的事务，从而造成了地方巨额财政负债。中央政府和省级政府在出台路线、纲领、方针、政策时，不仅要对国家发展战略、国内外舆论负责，也要为落实具体操作的基层政府的财力负责。匹配相应的财权，需要从立法的高度来推动分税制改革，包括地方税的税种和共享税中的比例、转移支付回归到地方的收入和符合法律程序的地方性行政收费。地方政府具备充裕的财力是克服“政府缺位”现象的有力保障。
　　3．完善财政转移支付制度，促进社会公平。转移支付制度是最主要的地区补偿政策，也是世界各国缩小地区差距实践中最普遍使用的一种政策工具。其最终目的就是要使统一市场下的社会成员都能享受大体均等的公共服务。我国自1995年建立了过渡时期的转移支付制度以来，基本框架虽已确立，但仍然存在着不规范、功能力度小等问题。完善我国当前的转移支付制度，促进社会公平，需要从三个方面努力：第一，确立以一般转移支付为主，辅以专项转移支付和分类转移支付的复合型制度。我国当前的现状是专项转移支付资金庞大，达几百亿元之巨；名目繁多，有上百种之多。需要对其进行梳理和整顿。而一般转移支付数额偏小，需要对其逐步扩大，以使地方有足够的财力来履行应承担的支出义务。第二，逐步建立横纵结合的转移支付模式。我国当前是实行单一的纵向转移支付模式，横向转移支付模式需要向德国学习、借鉴。德国的横纵并举的转移支付机制，在均衡各州收入水平和社会福利水平，缩小各州在公共服务能力和经济发展水平上的差距起到了积极和明显的作用。我国逐步建立横向转移支付模式，就是要使东部发展较快的地区反哺西部发展相对落后的地区，使后者的人均税收水平能达到全国平均水平。第三，在确定转移支付数额时，以“因素法”逐步取代“基数法”。也就是需要按照各地方人口数量、人均GDP、人口密度等客观因素来确立转移给各地方的补助数额。
　　4．强化地方税体系，推动资源税改革和财产税征收。强化地方税体系，稳定地方税收，选择合适的税种至关重要。笔者认为可以从两方面着手：第一是推动资源税改革。资源税除了海洋石油企业缴纳的部分归中央政府，就完全是一个地方税种。当前我国资源利用的宏观环境存在两个问题：一是能耗过高。2005年每l万元的GDP耗能是1．22吨标准煤。中央已经明确要求降低经济增长的能耗20％，税收正好是有力的调节手段。二是资源价格偏低。近年来，国际原油和其他能源价格都在不断攀升，而我国资源税率几十年来基本没有变动，或只是小幅微调，这就要求我国的能源税应该根据国际能源价格上涨而调整。中国整个矿产资源是158种，能源是10种，重点是石油和天然气。这些能源储藏量的基本分布在西北、华北和东北地区，特别是西北地区储藏量最为丰富。提高能源的税率，有利于解决东西部财力不平衡问题，也有利于理顺央地关系。第二是财产税征收。在美国，历史上财产税一直是地方政府最重要的税收，现在对许多地方政府来说也仍然是他们唯一的税收来源。这一税种的好处在于房地产属行政区划内所有，不存在外溢现象，且不可移动，无法搬走逃税。我国政府这几年间靠卖地这种财政外收入来扩大地方财源，却无法从建好的房子中获得稳定的收入。开征财产税，一则可以调整人们对于土地的需求，避免拼命买房和哄抬房价的恶性循环；二则可以制约地方政府的建设冲动，避免盲目地“经营城市”。且随着经济建设的发展，财产税的税基也会越来越大，使地方财政收人有了稳定的税源。
　　
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