基于目标分解的电子政务绩效评估模式研究

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　　摘要:结合我国电子政务绩效评估的发展现状，讨论了传统电子政务绩效评估模式的不足，在分析目前国内外电子政务绩效评估模式的基础上，提出一种基于目标分解方法的电子政务绩效评估模式，为研究和应用提供参考。
　　关键词：目标 分解 电子政务 绩效评估 模式
　　
　　一、引言
　　
　　电子政务是现代信息技术与政府管理相互融合的复杂系统工程，它转变了传统的政府管理模式，形成了崭新的行政生态文化，构建了新型政府决策、服务、内外部管理的骨架，已成为现代政府运作的核心模式。随着电子政务向纵深发展，资源整合、服务张力、信息集成程度不断提高。
　　然而，承载着政府绩效目标的电子政务建设却存在不少误区，缺乏统一规划和一致的目标体系使电子政务发展走向盲目；以GDP崇拜为特点的认识论强调电子政务上项目上规模，难以避免引发重复投资和建设；投入大效益小的反差凸显了监控体系的缺位。绩效评估机制的缺失是造成这些问题产生的主要原因之一。电子政务绩效成为影响政府绩效的核心因素，在电子政务逐步渗透到政府管理的方方面面、其规模和投入不断扩大的今天，如何构建科学的电子政务绩效评估体系已成为政府不容忽视的课题。围绕这一课题，国内外展开了一系列研究和探索。
　　
　　二、国内开展电子政务绩效评估的概况及存在的问题
　　
　　⒈国内电子政务绩效评估的开展现状
　　我国电子政务由20世纪80年代中后期起步，从政府上网至各地政务应用系统的开发建设逐步走向规模化；从建设的主体内容角度，分为以办公自动化系统建设为核心的政务管理应用、以门户网站建设为主体的政府上网工程、以信息集成为要点的业务资源整合、以公共服务为核心的资源融合应用等四个发展阶段。目前我国电子政务建设已经开始从第三阶段向第四阶段过渡。作为知识经济和信息社会对政府管理的客观要求，电子政务成为转变政府职能、提高决策科学性和行政效能的手段和载体。
　　为了解2001年全球的电子政府状况，联合国的公共经济和公共管理部会同美国公共管理协会，对联合国的190个成员国进行了一项研究调查，分析了电子政府的方式、进展和承诺。一些学术团体或商业机构也做过电子政务测评工作，例如2002年，知名咨询公司埃森哲（Accenture）对23个国家的电子政务进行了测评；世界市场研究中心（World Markets Research Center）与布朗大学（Brown University）合作对198个国家和地区进行了电子政务状况评估；哈佛大学和世界经济论坛进行了75个国家和地区电子政务的测评。
　　国内也开展了类似的工作，例如，中国时代计世资讯有限公司受国务院信息化工作办公室委托于2002年8月发布的《中国城市政府网站评估报告》，应用网站内容服务、网站功能服务、网站建设质量3项指标体系，对我国36个城市的政府网站进行了评估；北京大学网络经济研究中心受国家信息化专家咨询委员会委托于2003年10月公布的《中国地级市电子政务研究报告》，应用网站内容、网站功能服务、网站建设质量、功能性检验等项指标，对我国的257个地级市的政府网站进行了评估；原信息产业部信息化推进司与上海经济互联网咨询中心，联合开展全国城市信息化水平测评工作，在2004年发布的报告中，应用城域带宽、家庭宽带接入、百户计算机拥有量、固定电话普及率、百人拥有移动电话数、百户拥有电视机数、人均GDP等15项信息化水平测评指标，对37个城市进行了测评。
　　近年来，除开展以网站为对象的测评之外，北京、广州等城市纷纷组织进行了以全面评估为目标、多方参与，包含建设、投资、应用、服务、应用效果等内容的电子政务整体绩效评估探索性工作。
　　⒉传统电子政务绩效评估模式的不足
　　分析上述电子政务测评实践，它们存在着评估对象比较单一、评估主体不够全面、缺乏共性的标准和规范、尚未形成完整体系等明显特点；这说明我国的电子政务绩效评估尚处于由传统模式向科学体系转型的探索阶段。当前我国传统政府绩效评估在理念、方法、技术及实践中主要存在以下问题：
　　⑴对象单一、以偏概全。各级政府部门有的以网站为测评目标，有的以财政预算执行情况为对象，甚至以传统的人员“德、能、勤、绩”考核作为评估政府绩效的依据，忽视电子政务的信息性、全局性、系统性，仅从单一的内容评估无法有效体现政府的整体绩效。
　　⑵以事后测评为主，缺乏事前的引导、事中的控制和评估结果反馈机制。不少政府部门都是年底集中搞评比，事后的盘点使评估走向工作总结的误区，评估的结果往往仅作为奖励先进的依据。科学的绩效评估体系要求事前、事中、事后相结合：事前明确目标及要求，事中有效控制和调整，事后进行效能评估检查，并及时将评估的结果反馈到日常工作环节，以实现增量改善的良性循环。
　　⑶缺乏统一规范和标准。这种评估以政府审计、经济性评价、人事组织考核为主，不仅缺乏强有力的法律支持、司法保障，而且评估的内容不具备相对科学性和稳定性，评估程序和方法有很大随意性，评估手段以定性为主，评估主体自立性受到严重干预和影响。这是制约和阻碍我国政府绩效评估改善和发展的主要原因之一。
　　⑷传统做法和认识制约了电子政务绩效评估的科学性和全面性。害怕绩效评估会危及自身利益的保守主义、GDP崇拜、对下考核对上述职的传统，使电子政务绩效评估的公开性和有效性受到限制，使经济指标代替了全面评估成为有关部门追求和比拼的筹码。这种评估忽视政府绩效的其他方面，产生政府行为的“短期效应”。
　　电子政府是以信息化、网络化作为基本技术支撑的新型政府治理形态，并非传统政府内部实行技术性的信息化。电子政务的快速发展，不仅对政府本身产生重大的影响，而且会对政府绩效评估的方式产生相关影响。信息技术的发展，改变了人类生产和生活的模式，也对政府管理模式产生革命性变革。如何将电子政务体系中的信息融入政府绩效评估模式中去，传统的评估模式很难解决这个问题。
　　
　　三、电子政务绩效评估的模型分析
　　
　　⒈国内外电子政务绩效评估模式分析
　　电子政务自身具有内容动态性、体系生态化、目标多样性、受众广泛性的特点，这些特点决定了电子政务绩效评估的复杂性。尽管国内外很多人对电子政务绩效评估做了相关的研究，但还是没有一套公认的理想评估模式。尤其是国情的不同和地区的差别，各种评估模式的应用效果有很大差异。
　　围绕评估内容，国内各地政府也陆续开展了一系列的探索并形成了一些具有自身特点的政府绩效评估模式：
　　⑴公众测评模式。1999年10月，珠海市启动“万人评政府”活动。2002年，珠海市向社会发放了万余份测评问卷，考核各被测评单位的工作情况，成为政府绩效全面引入公众测评的破冰之举。
　　⑵效能评估与行政督查相结合模式。1999年起，青岛市委、市政府从战略管理的高度开展督查考核工作，创造性地把督查工作与目标绩效管理相结合、考绩与评人相结合，形成了绩效与监督挂钩的监管机制。
　　⑶目标指标导向型模式。2001年开始，厦门市思明区以打造一个“事要办好、钱要花少、人民还要满意”的绩效型政府为目标，进行公共管理体制和运作模式的多方面创新，并建立了一个适应地方政府实际情况的公共部门绩效评估体系。
　　⑷网站考评型模式。吉林省政府从2003年起引用绩效评估手段，对全省各级政府互联网站进行评议考核，采取公众评议、日常监测和专家组考核三种方式、两套指标体系分别对市县政府门户网站和政府部门网站绩效评估，并开发了政府网站监督、评价信息管理系统，对参评网站的信息维护、日常运行、网上服务质量等进行动态监测、信息采集。

　　⑸第三方测评型模式。2004年10月，甘肃省政府为改善甘肃省非公有制经济落后的情况，将评价工作委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心组织实施，开创了我国第三方评价政府绩效的先河。
　　针对电子政务绩效评估，国外主要的评估模式如下：
　　⑴聚焦政府网站的绩效评估模式。2001年世界市场研究中心与布朗大学对196个国家和地区的2288个政府网站进行了测评，其整体评估主要针对联系信息、出版物、数据库、门户网站和网上公共服务的数量等5个方面，将其具体细化为22个指标。国际知名咨询公司埃森哲运用服务成熟度（Service Maturity）与传递成熟度（Delivery Maturity）两大类指标来评估政府网站的能力，并根据两种成熟度的情况，将政府网站提供电子服务的能力由高到低划分为创新领袖类型、有理想的追随者类型、稳固成熟的取得者类型、平台建设类型四种类型。该评估模式的优点是使电子政务绩效评估实体化，以政府网站作为评估对象和主体，从政府对外服务这一表现层入手，避免了电子政务绩效评估的复杂性以及对象和目标的不确定性；其缺点是评估指标体系不够全面，评估内容未涵盖政府绩效各个层面。
　　⑵基于资源效能的综合指标体系评估模式。电子政务的战略和对策小组（E-Government Strategy and Solution Team）等技术组织专门设定了基础设施的技术指标，以灵活、可升级、可靠作为硬件评估的总体目标要求。联合国的公共经济与公共行政署与美国行政学会在2001年对联合国成员国的电子政务状况进行过测评，提出E-Gov Index指标体系，纳入评估的对象包括网站、基础设施、人力资源状况等内容。这种绩效评估模式较之单纯的网站绩效评估，其内容更加丰富，基本上涵盖了电子政务建设的实体化内容。但这种评估在重视硬件的同时也忽视了电子政务中软的部分，如服务意识、行政能力、管理文化等。
　　⑶从政府职能定位出发的“四E”、“三R”模式。“四E”指的是公平（Equity）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）和经济（Economical），“三R”指的是：责任（Responsibility）、回应（Response）和代表性（Representation）。国内也提出了社会生态管理理论：政府绩效是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力；它包含了政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效四个方面，涉及全面政府职能领域的综合指标体系构成了完整的政治生态体系。虽然从内容的广泛性和科学性而言，此模式涵盖了政府公共管理体系目标要求，但目前尚缺乏统一规范、完整可行的量化指标体系以及成熟实践。
　　⒉基于目标分解的电子政务绩效评估模式分析
　　电子政务是投资大、风险高、周期长、见效慢的社会化系统工程，构建电子政务绩效评估模型也应遵循系统分析方法。常用的系统分析方法主要有：面向对象分析（Object-Oriented Analysis，OOA）、结构化分析（Structured Analysis，SA）、数据结构分析（Data Structure Analysis，DSA）、层次分析法（Analytical Hierarchy Process，AHP）等。以下探讨一种基于目标分解方法的电子政务绩效评估模型。
　　目标分解模式是，对复杂问题进行逐级分解目标、围绕各级目标制订具体指标的一种电子政务绩效评估模式。该方法以政务和公众目标为导向，体现了政府的职能性和社会性绩效。
　　 利用目标分解模式构建绩效模型的步骤和方法如下：
　　⑴收集信息、分析目标范围。通过分析电子政务工程的目标要求及作用域，确定电子政务绩效评估体系具有规范电子政务建设、促进政府管理和服务两个总目标。分析电子政务工程和政府管理中绩效关联因素，将电子政务绩效评估管理体系分解为目标体系、组织体系、制度体系、指标体系四个组成部分。每个组成部分又划分为相互关联的内容元素（详见图1）。
　　
　　
　　⑵建立层次结构模型。按照国家电子政务总体框架，电子政务工程包含基础设施、信息资源、服务与应用、环境因素等主要内容，按照各内容关联的绩效目标，将有关的各个内容自上而下地分解成目标层、对象层、指标层三个层次，同一层的诸因素从属于上一层的因素或对上层因素有影响，同时又支配下一层的因素或受到下层因素的作用。目标层涵盖绩效评估体系的目标、指标、组织、制度四项主要内容；对象层为参考电子政务工程主体框架分析上述内容的关联因素；指标层为定性、定量的绩效评估指标集。目标体系主要指建设目的、指导思想、建设方向、原则和要求；组织体系主要指组织结构、干系人以及职责；制度体系主要指信息获取机制、评估运行机制、结果应用机制、监督制约机制；指标体系包括环境变革、运行保障、建设与应用、应用绩效、资源与设施等5个主要指标集，其下设计二级指标19项，根据各地政府实际情况和具体要求，制订详细的三级评价指标（详见图2）。
　　⑶排序加权，动态调优。电子政务是一个新事物，本身正处于迅速的发展变化之中，这就要求与其配套的绩效评估模式反映电子政务各个侧面且可管理，能够反映结构性变化，能够帮助政府随着电子政务发展加以优化和调整。因此，好的电子政务绩效评估模式的评估内容、评估方式和引导方向需要与时俱进、逐步推进。采用排序加权的方法，一定程度上可以起到指标随形势的变化动态调整的作用。其具体方法是：对上述结构中相邻层次元素间相关程度进行分析，将具体评估指标值重要性进行排序，制订相对权值；计算各层元素对系统目标的合成权重，进行总排序，以确定层次结构图中各个元素占总目标中的重要程度。采用加权重后得分进行评估比较，可以反映治理侧重点不同，随着形势变化而动态调整相对权值，可以体现对环境变化的追随性。
　　⑷组织实施评估。根据分析计算结果，考虑相应的决策，建立长效机制。目标分解模式的优缺点为：优点是把复杂问题中的各种因素通过划分为相互联系的有序层次，使之条理化，在对复杂的决策问题的本质、影响因素及其内在关系等进行深入分析的基础上，利用较少的定量信息使决策的思维过程指标化，从而克服其他模式对抽象、社会性内容评估所存在的对象甄选上的局限；缺点是若所选的要素不合理，或要素间的关系不正确，则会降低结果质量。
　　
　　四、结束语
　　
　　信息技术的飞速发展，电子政务对政府管理带来的变革，使我们有必要重新考虑一套基于电子政务的绩效评估体系，因此在我国开展电子政务支持下的政府绩效评估体系研究在现代技术迅猛发展的情况下是必要的，有着重要的意义。尽管已有学者开始关注这个问题，但关于这方面的理论研究和实践还很少。因此，借鉴国内外优秀的绩效评估方法，联系电子政务的机制，促进我国政府绩效评估理念的改革、评估方法和评估机制的完善，就成为需要进一步深入探讨的课题。
　　
　　参考文献：
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　　作者简介：
　　 李文艳，女，1972年生，广州市工商局信息中心工程师，研究方向为电子信息工程。
　　 （本文责编：黄蓉）

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