完善新农保制度的建议和对策

来源:用户上传      作者: 郭淑敏

　　建立新型农村社会养老保险制度，实现农民“老有所养”，是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要组成部分，对改善农村民生、逐步缩小城乡差距、促进社会公平、维护农村社会稳定、实现和谐社会目标意义重大。新型农村社会养老保险试点已经全面推开,但在新农保试点中,出现了许多新问题,这些实际问题不解决,直接影响到新农保制度在农村的全面贯彻落实,关系到农民是否能够真正实现”老有所养”,进而影响到城乡社会和谐、稳定和可持续发展。
　　笔者就济宁市县、村、农户三个层面展开了调查，发放调查问卷400份，收回有效问卷400份。
　　
　　一、调查问卷分析数据基本情况如下
　　1.济宁市农民对新农保政策的了解状况
　　对新农保政策了解状况，90%以上选择了对新农保政策了解较少。通过调查问卷的汇总,我们看到不同性别、不同年龄段的农民,对新农保政策了解的情况不尽相同。从性别来看,男性总体上比女性了解得多一些；从年龄段来看,年轻人比老年人了解的多一些。
　　2. 被调查者参加新农保情况
　　调查结果显示，90%以上的都参加了新农保，其中，45岁以上100%参加，30-45岁90%参加，16-30岁的参加比例最少，只有75%；有参加的原因中大致选择---等年龄大些再参加、担心政策变化和自己有积蓄认为没必要；参加新农保最主要原因，58%选择了认为参加了有好处，9%选择了为使老人免费领养老金，11%选择了村里要求，22%选择了看别人参加也就参加。通过分析以上数据，不难发现，不仅年轻一代缺乏参保热情，而且3成左右的参保人员并非是自身积极主动，而是由于其他因素参保。
　　3.已参保者选择投保档次的情况
　　在被调查人中,愿意缴100元的人最多,比重占到23.5%；愿意交200元的，占20%；愿意交300元的，占21.5%；愿意缴600元及以上的最少,比重仅占11%。从性别角度看,愿意缴200元以下的女性多于男性,愿意缴300-500元的男性多于女性。愿意多缴费的男性比重高于女性。从年龄段来看, 40岁以下的年轻人要比41―59岁的中老年农民更愿意选择较高的缴费标准。从经济收入角度看,人均年收入3000元以下的,选择缴100元、200元的居多,比例超过60%，而人均收入5000元以上的,选择缴200元以下的不到40%,而选择缴300-500元的人数则高达60%以上。总体上分析，经济收入状况是影响选择投保档次的最重要因素。
　　4.对新农保的总体评价
　　对于“您认为参加新农保是否有必要”，近70%的人选择了一般，约20%的人选择了有必要，只有10%的人选择了很有必要，没有人选择没必要；对于“认为现在每月最低多少养老金可以让您感觉养老不存在困难”，约80%的人选择了300-400元，约20%的人选择了600元以上，没有人选择200元以下；对于“参加新农保后,您最担心的问题是什么”，33.5%选择了不能及时领到钱，37%选择了物价上涨但待遇不能提高，29.5%选择了政策变化；对于“您最希望通过哪种途径实现养老”，38.5%的人选择了自我储蓄，22%的人选择了暂时没有考虑，13%的人选择了商业保险，只有26.5%的人选择了新农保。根据分析结果来看，农民大都认为基础养老金标准较低、个人账户回报率低，担心不能及时领到钱、担心政策变化等等，对依靠新农保养老还存在疑虑，这种疑虑在被征地农民和经济不宽裕农民中尤为突出。
　　调查结果显示，作为一项亘古未有的普惠制的农村养老政策，新农保制度的推行，受到广大农民的欢迎，但它同时作为新生事物，试点过程中难免出现一些新情况、新问题，农民中也存在这样那样的顾虑。新农保政策从有差距、有选择的制度安排到完善的社保体系建设，还需要相当长的时间，因此应当通过试点积极探索完善制度的办法，为将来实现制度全覆盖积累比较成熟的经验。
　　
　　二、新农保试点中出现的问题
　　1.新农保制度设计未能建立政府的激励机制
　　座谈讨论和调查问卷的相关分析结果都显示,农民参保缺乏主动性，年轻农民参保率偏低,这与新农保制度设计未能建立政府的激励机制有着直接的关系。
　　其一，制度中规定“多交多得”，但政府并没有多补。缴费标准规定了最低为100元，最高为1000元。调查结果显示，参保人选择200元以下缴纳标准的接近50%。缴费标准过低，有可能导致农民到达领取年龄后，其待遇标准达不到保障基本生活的目的。农民也意识到这一问题，在调查您认为现在每月最低多少养老金可以让您感觉养老不存在困难时，80%的人选择了300-400元，20%的人选择了600元以上，没有人选择200元以下。农民普遍的经济收入水平还是相对较低，如果政府出台相应的激励措施，实行多缴多补，农民也就不会做出与自身需求相矛盾的选择了。同时，限制农民最高交费标准，也存在挫伤农民积极性的问题，调查中也有部分经济收入较高农民表示希望提高缴费标准。
　　其二，制度中只是原则性规定“鼓励长期缴费”，但在实施中并没有具体的优惠政策。这直接导致年轻农民缺乏参保热情，认为45岁以后参保也不晚。调查反映出的问题和嘉祥县试点工作的实际相一致，2009年，嘉祥县作为济宁市唯一被国务院正式批准的试点县，启动了新型农村社会养老保险试点工作。截至2010年10月底，该县已把符合条件的60岁以上农村老年人全部纳入保障范围，新农保参保人员累计45.87万人，参保率占适龄参保人群的96%，其中，嘉祥县45周岁以上参保人群已经做到了全覆盖，30-44周岁的参保率也已达到98%，16-30周岁参保率只有86%，远远低于全县综合参保率。制度设计未能激发年轻一代的参保热情是导致参保人员年龄结构不平衡的重要原因之一。
　　2.基金管理层次低，保值增值困难
　　新农保基金“暂实行县级管理”，目前的试点是按县级单位进行的，基金大多集中在县级保障部门，基金保值增值能力非常薄弱；同时，农村社会养老保险基金投资渠道被严格限制，主要是银行存款和购买国债。目前，国家还没有任何关于农村养老保险基金增值运营的保护性和优惠性政策。仅规定“个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息”，这些钱的收益率太低了，2010年CPI是3.3%，2011年3月已经达到5.4%，4月达到5.3%，相比之下存款利率就等于是负利率，等于是贬值的。基金的不断贬值是当前基金面临的最大的安全风险。收益率尤其是个人账户收益率过低，农民长期缴存意愿将大受影响，最终影响新农保的可持续性，将无法保证实现农民老有所养和社会长期稳定。
　　3.社保制度城乡分割，养老保险关系无法异地转移接续
　　我国社保制度的城乡分割，使得城镇职工养老保险和新农保续接出现难以解决的问题。全国社保基金90%以上以县(市)级统筹为基础，社保分割情况严重，同时，由于我国现行的户籍制度的限制，农民工很难在打工地享受到同城待遇或市民待遇，“落户”养老的愿望很难实现，因此极有可能造成最终回户籍所在地养老。根据现行制度设计，只要符合条件，农民工可以自由选择享受城镇养老保险还是新农保。但是新农保保障水平远远低于城保，因此，不得已选择新农保的返乡农民工，实际上是降低了自身的养老保障水平。
　　与此同时，新农保本身也存在无法异地转移接续的情况：长期在异地进行农业生产或务工的农民，他们中有一些不想返回原籍，希望在居住地参保, 但是按照目前国家的新农保政策,他们必须回到户籍所在地才能参加新农保，对于他们来说，回户籍所在地参保,既费时间又费钱，非常麻烦。新农保制度试点中这种养老保险关系无法异地转移接续的问题,直接影响到居住在外地农民的养老保险。

　　新农保和其他保险制度的转移续接以及本身的异地转移续接，是目前新农保试点工作中的一个亟待解决的新问题。
　　4.被征地农民养老存在的问题
　　作为农民的特殊群体，被征地农民参加新农保存在的问题更加突出。土地被征用后，被征地农民赖以生存的土地没有了，收入减少且不稳定。对大部分被征地农民而言，在土地被征用之初，生活水平普遍得到提高。但随着时间的推移，征地补偿安置费逐渐“坐吃山空”，一段时期内，他们成为“种田无地、就业无岗、低保无份的”三无游民，成为社会困难群体，成为新形势下社会不稳定的重要因素之一。
　　济宁市自1999年以来，因城市扩建、项目建设、采煤塌陷等原因，被征地面积不断增加，据市人大常委会农业农村工作室在2007年调研数据，全市因土地被征用和采煤塌陷共涉及被征地农民113.79万人。为解决被征地农民养老保障问题，济宁市于2008年3月在任城区薛口村启动被征地农民基本社会保障试点工作，建立了被征地农民基本社会保障体系。薛口村近年来随着城市建设和社会事业的快速发展，村里大量土地被依法征用，该村先后出现了几批被征地农民。自2007年3月，薛口村建立政府补贴和集体出资的筹资机制，首次由政府一次性补贴每人800元、村集体一次总投入110万元，为符合条件的村民办理了养老保险。按照规定，参加养老保险的被征地农民，男60周岁、女55周岁就开始领取养老金。2008年、2009年又分三次为被征地农民交纳养老保险，共计300多万，使保障对象的月领取标准从最初2007年的53.7元逐步提高到2010年的220元，远远超过当地农民人均收入标准。
　　由于薛口村拥有其他被征地村镇所不具有的壮大的集体经济，因此薛口村的这一经验对全市其他地区解决被征地农民养老问题不具有较强的借鉴意义。当前被征地农民养老存在的问题突出表现在以下几点：
　　(1)政策落实进展不平衡，历史遗留问题突出。参加被征地农民基本生活保险人数占被征地农民安置方案的比例较低，应保未保人数仍较多。调查发现，个别乡镇被征地村农民没有参加基本生活保险。2006年国家出台政策，要求对被征地农民即征即保，但各地政策执行力度小，只有国家大型建设项目如京沪高铁工程，按国家政策执行。地方项目特别是工业园区，征地要么不经人事、劳动部门，要么以租代征根本不办手续，执行政策无从谈起。部分地区2005前被征地，征地资金已用完，养老保险无配套资金。早期被征地农民利益问题至今没有解决，又与近期被征地农民利益的新问题交织在一起。
　　（2）土地征用补偿标准偏低，农民无力缴纳保障费。依据《土地管理法》，我国现行的土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。在很多地方，即使是按照30倍的最高标准给予补偿，仍然无法使相当部分农民维持原有的生活水平。被征地农民，对拿到手的征地补偿费，大多用于家庭开支，无力缴纳保费，无法保障自身养老权益。同时，那些文化程度低、社会转型能力较差、消费没有计划的农民，不仅无力缴纳保费，其当前生活也逐步陷入贫困。
　　（3）财政所需承担的资金压力较大。根据应保未保被征地农民人数按财政配套资金比例及计提风险准备金估算，与现有财政从土地出让金中提取被征地农民基本生活保障社会统筹和风险基金额相比，资金缺口很大。
　　
　　三、完善新农保制度、实现农民“老有所养”的建议和对策
　　1.对参保农民实行多交长交多补，制度设计应激发农民热情
　　政府应在一定范围内对不同缴费标准实现不同补贴，多交长交多补；应提高最低缴费标准，放宽最高缴费标准。以此来激发低年龄层次农民和有经济能力农民的参保热情，使他们不仅能够积极主动参保，也能够积极主动续保。更大程度发挥新农保作用，提高农民养老保障水平。
　　2.探索基金保值增值途径，完善新农保基金管理
　　要在保证基金安全的前提下提高收益率，积极探索基金保值增值的途径。比如，新农保基金在投资方面可以借鉴企业年金的管理方式，我国市场化运营下的企业年金不仅有效地控制了风险，而且基金保值增值效果显著，很好得提高了参保人员的养老金水平。企业年金市场化投资运营的良好经验启示政府应该加强新农保基金投资的政策引导，适度放宽投资渠道。当然，在适度放宽投资渠道的同时，应当通过限制投资比例和投资限额的方式保障基金的安全性和流动性。再比如，可以把基金投资于大型公共工程、公共设施以及公益建设项目等市政债券，这些风险小、收益稳定的投资项目。
　　3.明确政府在实现农民“老有所养”中的责任
　　加大财政投入力度。无论是推行实施新农保制度，还是保障被征地农民和农民工的养老权益，都需要政府加大财政投入力度。根据各地区经济发展的实际，增加中央和省级财政对养老金的补贴额度，地方财政也要根据实际条件增加补贴，使农民养老待遇标准与物价水平挂钩，并随着整个社会平均收入的提高而提高，来保障老年农民的生活水平。尤其是被征地农民社会保障基金，政府出资部分必须率先到位，对难以当年支付到位的部分，可以考虑分若干年均衡支付，但必须列出财政每年定量注入的计划，确保资金不留缺口。
　　逐步提高土地征用补偿费标准。严格土地征用审批制度，实现对被征地农民“即征即保”。逐步提高土地征用补偿费标准，征地费应比照接近的城镇基准地价，根据当地区位、环境、产出、交通、人口等因素进行市场修正，从而评估出合理的征用价格。实现公平合理的交易价格，以替代现行隐形的、不等价的征地补偿方法。在充分满足被征地农民生存发展需要的基础上，保障他们有能力为自己支付养老保险金。
　　4.尽快建立大一统的社保制度，逐步提高养老基金统筹层次
　　目前的当务之急是把被征地农民作为一个特殊群体纳入新农保制度体系当中，与新农保利用一个操作平台。同时应加快研究制度整合，制订全国统一的政策和操作实施办法，建立一个打破城乡分割的大一统社保体系，使之适合农民、农民工、被征地农民等不同社会群体，切实保障农民“老有所养”权益。而要真正推行实施大一统的社保制度，还要逐步提高养老基金统筹层次，最终实现养老基金全国统筹。
　　为保障大一统社保制度的推行实施，中央地方应共同努力，尽快建立一个全国统一的社保电子平台，将更加有利于社保转移的便捷、安全和高效。
　　5.尽快建立社会保障法律体系，保障农民“老有所养”步入法制化轨道
　　2010年10月28日，全国人大常委会于表决通过了《社会保险法》，并于2011年7月1日起施行。《社会保险法》是我国出台的第一部社保领域的综合性大法，它的的颁布实施，标志着我国进入以法律为支柱的社会保险时期。《社会保险法》规定了社会保险的一些基本制度，但同时存在一些授权性、框架性的规定，因此，要真正使社会保险体系建设全面进入法制化的轨道，还需要一系列的配套法规的制定和实施，才能最终为我国社保事业的健康发展提供有力的法律保障。同时要完善法律实施机制，首先建立和完善社保基金监管体系，加强对社保基金的监管，做好社保基金的保值与增值，有效遏制社保基金被非法挪用的现象；其次，加强劳动保障监察部门的作用，授予劳动保障监察部门对劳动法律法规实施情况的监督权和企事业单位社会保障履行情况监督权；再次，完善司法诉讼途径。尽快建立社会保障法律体系，为今后社会保障制度的发展实践提供法律规范与法律保障，保障农民“老有所养”步入法制化轨道。
　　（作者单位：山东省济宁市任城区委党校）

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