提高科技服务业政策的实施效果
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作者: 王 平
科技服务业政策可以分为需求政策、供给政策、网络政策和环境政策四类。需求政策主要包括政府采购服务、鼓励企业使用外部服务和开拓国际市场等，供给政策主要包括促进新技术在服务业中的推广、为企业提供创新种子资金、提供行业发展方向的战略指导等，网络政策主要包括制定行业标准和规范、促进知识和技术扩散、鼓励企业创新合作、人力资源流动和鼓励中介行业发展，环境政策主要包括企业税收优惠、行业相关法律和法规、知识产权保护、政府部门之间的协调等。
制定好的政策不容易，取得好的政策实施效果更难。在上述各项科技服务业政策的制定和实施过程中，往往会涉及多个部门，遇到很多具体问题，遭遇各种阻力，从而影响政策的效力，最终影响科技服务业的发展。从全国各地的情况来看莫不如此。因此，为了提高科技服务业政策的实施效果，加快科技服务业的发展进程，必须制定有效的政策，并实施有效推进。
加强衔接和协调 形成政策合力
上级制定的政策需要下级贯彻落实。省市政府制定的科技服务业政策在相当大的程度上需要区县政府的落实和推进，所以要理顺省市政府与区县政府之间的关系，切实加强省市政府与区县政府之间的政策衔接，形成一致性的科技服务业政策，推进科技服务业顺利发展。
与此同时，科技服务业发展涉及多个产业、多个部门，所以加强政府各部门之间的协调，形成政策合力就成为科技服务业政策体系建设的重点。科技部门是直接参与科技发展宏观战略和科技促进经济社会发展的管理部门，也是科技服务业政策体系的主要建设者，其他政府相关部门也应把促进科技服务业发展的政策体系建设作为本部门的本职工作予以落实，进而将各部门的科技服务管理职能和科技服务资源进行有效整合。
提高协同性和系统性 增强政策实施效果
将“科技政策”和“经济政策”协同运用。科技政策和经济政策是支持科技服务业发展的两项重要政策，单独使用效果并不明显，协同运用效果显著。因此，既要运用科技和产业等实体胜的科技政策工具来建立和实施科技服务业计划，也要运用财政、税收和金融等服务性的经济政策工具来制定和实行科技服务业管理办法，达到“科技政策”和“经济政策”的协同运用，提高政策的综合效果。
将科技服务人才政策与投入政策并重使用。科技服务投入与人才是科技服务业发展的两大基石，二者缺一不可。在政策设计中，要纠正以往偏重投入政策而忽视科技服务人才政策的倾向，在完善科技服务投入政策体系的同时，也要不断完善人才培养的政策体系，夯实两个基础。而构筑牢固的科技服务业人才基础是科技服务业发展的当务之急和长远战略，要从科技服务业人才培育、人才引进到人才选拔、人才评价和人才奖励方面人手，构建完善人才政策体系，建立科技服务人才与投入协调匹配机制，提高资金和人才的使用效率，增强科技服务业的发展后劲。
将单项政策逐步集成为组合政策。科技服务业发展一般经历三个阶段，其政策演变也有一定规律：发展初期，侧重科技政策和产业政策的制定，主要是一些支持具体科技服务计划实施的单向政策，政策之间的关联性较小；发展中期仍然以科技政策和产业政策为主，税收政策和金融政策开始起步，政策开始进入政策组合发展阶段；发展后期进入政策体系构建的发展阶段，科技政策、产业政策、财政政策、税收政策和金融政策均成为科技服务业政策工具中不可或缺的一部分，并且强调不同类型政策之间的关联和协同，形成一致的政策目标。政策体系的构建和政策组合的设计不但可以通过多项政策协同实现，也可以通过单项政策系统集成。
区分不同效力
提升政策实施效率
不同政策的效力有所不同，对科技服务业的作用也各异。受学者刘顺忠的启发，我们可以根据重要性和影响力的不同，将科技服务业的政策分为高重要性高影响力、高重要性低影响力、低重要性高影响力和低重要性低影响力四类。对这些不同效力和作用的政策，要区别对待和使用，以提高政策实施效率。
重点改进“高重要性高影响力政策”。高重要性高影响力政策不但对科技服务业发展比较重要，而且改进这些措施能够显著改善科技服务业的发展环境，因此这类政策是政府提高科技服务业发展能力的关键所在，主要包括政府对相关产业发展的支持、行业相关法律和法规、制定行业标准和规范以及发布行业相关信息等。这些政策值得重点改进并持续改进。
适当改进“低重要性高影响力政策”。低重要性高影响力政策对科技服务业发展并不重要，但是改进这些政策会较为明显地影响产业政策环境，是政策的适当改进区，主要包括政府采购新服务和更高效率的服务、政府鼓励企业创新合作、人力资源流动和政府部门之间的协调。这些政策有必要适时改进。
维持“高重要性低影响力政策”。高重要性低影响力政策虽然对科技服务业发展比较重要，但是继续强化相关政策不会对科技服务业发展政策环境产生显著影响，因此，这类政策是维持的重点，主要包括促进新技术在服务业中的推广、为企业提供创新种子资金、提供行业发展方向的战略指导、鼓励创新、促进新服务商业化、知识产权保护和企业税收优惠等。这些政策需要制定和实施，但无需持续改进，只要维持就好。
闲置“低重要性低影响力政策”。低重要性低影响力政策不但对科技服务业发展不重要，政府改进这些措施也不会显著改善科技服务业发展环境，是政策的闲置区，主要包括促进知识和技术扩散、鼓励中介行业发展、为企业提供职业培训、开拓国际市场以及政府贷款、补贴和信用担保等。
由“政策鼓励”向“环境鼓励”转变
营造健康发展空间
在科技服务业发展过程中，要发挥政策鼓励的正效应，也要及时消除其负效应。科技服务业作为一个新兴行业，如果在有效合理的政策支持下，必将会得到迅猛飞速的发展，比如各种奖励政策、政府的专项资金支持政策以及相关税收优惠政策等。这些合理有效的政策可以对科技服务业的发展起到极大的促进作用，在短时期内为行业的发展奠定一定的基础，优化行业发展环境，并且可以吸引和培养一批熟悉该行业的人才。因此，在科技服务业发展的初期，要充分彰显政策鼓励的正效应。但是，我们也应看到，大量的鼓励政策、优惠政策的出台，在促进科技服务业发展的同时，也会对该行业的长期发展带来一定的副作用。主要表现在科技服务机构对鼓励政策、优惠政策期望过高，从而忽视了注意增强自身发展实力，忽视了市场和法律的作用，一定程度上抑制了自主生存和发展的能力。在行业发展早期，这种“政策依赖症”是不可避免的。但是，经过一段时间发展后，科技服务机构对政策的预期必须逐渐归于理性，必须认识到，外来的扶持只是暂时的，如果没有机构内部的规范化管理、独特的商业模式、准确的定位和核心业务，最终只能在激烈的市场竞争中被淘汰。因此，在科技服务机构成长的过程中，要适时消除“政策依赖症”的负效应。
在科技服务业未来的发展中，政策的重点是提供公平竞争的市场环境。在科技服务业后期发展中，直接的资金扶持、资金补贴式的“政策鼓励”效应将趋于弱化，而公平竞争的市场环境、健康的发展空间所带来的“环境鼓励”却越来越重要。未来，现行的直接补贴式的“专项资金”的扶持模式将会消失，取而代之的是规范化的管理和优质的服务。政府的职能将发生两方面的转变：一是由各种优惠政策的制定者变为竞争规则的制定者，主要职能是完善市场，完善与科技服务业健康发展相关的法律、法规和政策；二是由行业发展的“出资人”变为公平竞争环境的提供者，主要职能是提供优质服务，规范科技服务机构管理，协调相关部门之间、企业之间、企业与政府之间的关系，促进科技服务业健康发展。
(作者系中共江苏省委党校教授)
责任编辑：金雯
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