事业单位专项资金管理思考
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[提要] 事业单位专项资金是指国家相关部门下发给下属事业单位，为其完成某项工作或实现某一事业而设立的资金。因而，研究提高对专项资金的管理对于提高资金使用效率与使用效益具有重要意义。本文首先阐述我国事业单位专项资金使用的原则及其构成和分类，分析存在的漏洞及其原因，并提出完善建议。
关键词：事业单位;专项资金;资金管理;问题;对策
中图分类号：F27 文献标识码：A
收录日期：2019年9月20日
事业单位的专项资金指的是国家的有关部门下拨给下属事业单位，帮助其顺利实施例如天然林保护、退耕还林、重点防护林、国家级自然保护区、森林防火等带有公益性项目或者达到某一目的诸如中小企业发展、科技人才发展等而专门设立的资金。其特点表现在三个方面：来源系国家财政或上级主管以及单位自筹部分;用途系特定事项;预算结算方式需要单独核算。事业单位专项资金的管理包含以下四个关键环节：预算、使用、决算以及使用效果的效绩评价。预算包括将专项资金预算纳入年度预算，获得财政拨款对未纳入预算的突发项目和通过追加申请的方式争取财政专项两种情况，使用环节分为资金授权审批、支付方式、支付金额三种情况，决算分为结余资金的管理和项目资金使用情况分析两种情况。但是部分单位往往在上述专项资金管理的某个环节中弄虚作假，挪用或侵占专项资金，使得其使用效率低下，效益不佳。因而，需要研究事業单位专项资金管理的使用现状及改进措施。
本文主要采用以下研究方法：
第一种是文献法：本文在查阅大量文献、专著的基础上，结合上网查阅相关资料的方法来总结我国事业单位专项资金的管理现状，了解了其使用效率及存在的问题，从而系统地、全面地了解和研究所要解决的问题。
第二种是定性法：通过查阅大量资料，了解了国内外相关问题的研究现状，从而确定了论文的研究对象和内容。
第三种是对比法：通过对比不同单位的专项资金使用情况，以期找到一些较好的专项资金管理办法，从而得出结论。
一、我国事业单位专项资金的概述
（一）专项资金管理的含义。事业单位的专项资金指的是由国家财政部门或者上级有关部门下拨的具有专门或特定用途的资金，其在形成、建立、分配、提取、使用和监督等程序上，必须严格按照专项资金管理原则进行，要符合国家的统一标准，即各种专项资金的项目应当单独核算，区分于其他日常开支，不能挤占、套用专项资金，尽量在特定的用途内使用专项资金并使其达到预期效果。
（二）专项资金的构成及分类。专项资金目前尚没有统一的定义，从使用单位来分，可分为行政事业单位专项资金、医疗事业单位专项资金、高校专项资金、科研事业单位专项资金等。从用途上分，可分为中小企业发展专项资金、科研项目发展专项资金、林业发展专项资金、农业发展专项资金等。从支出性质上可分为个人部分（如：专项补贴、专项奖励等）和公用部分（如：专项购置、专项修缮等）。
（三）事业单位专项资金使用及管理原则。事业单位专项资金的使用及管理的一般原则是：政策主导性原则、发挥职能原则、公开问责制原则、专款专用原则、重客观轻主观原则、体制建设融入企业项目原则。政策主导性原则采用引导专项资金，传达政府的工作理念和意志，从而很好地实施政策。发挥职能原则是指一般的专项资金都是为了执行某项职能，而对专项资金的管理，就是突出了把专项资金作为桥梁，为各项项目的有效进行搭建工作平台，这样有利于政府各项职能职责的实现。公开问责制原则是指在制定专项资金管理和使用办法上，除了部分特殊的项目外都应该向社会公开，一方面可以避免部门或个人的主观抉择权，另一方面也促进和加强了社会监督。重客观轻主观原则是强调了“少说话多办事”的观点。重视客观，督促了公司和企业部门“多办事”;轻视主观，不仅筛掉了人为的主观意念，避免了独裁，同时，也相对提高了企业责任感。体制建设融入企业项目原则是指有一些专项资金的目标是辅佐企业，这不仅突出了对各种社会服务机构的辅助作用，也加大了对民营及中小企业中重点项目的支持力度。
二、我国事业单位专项资金管理存在的主要问题
事业单位专项资金在管理上存在的问题还有很多，比如监管体制不完善，资金管理制度不健全，资金不规范使用现象突出等。经过研究，总结事业单位专项资金管理的常见问题如下：
（一）挤占或套用专项资金，违反“专款专用”原则。专项资金必须按照“专款专用”原则执行，各部门要着实强化专项资金的监管意识，绝不能允许任何单位或个人挤占或是挪用财政专项资金，更不得随意改变资金用途。然而，人员经费、会议费、餐费等费用挤占或套用专项资金的现象并不少见。同时，虚报项目的申报资料，存在套用专项资金现象。在部分项目申报所提供的资料中还存在虚报，企图以虚假资料骗取财政资金。私自将专项资金用在填补日常公共费用上，而没有将专款用在专门的用途上，体现不出“专”的特性。而且，在对项目申报资料进行审查时，发现出入很大，有的甚至无法对号入座。主要是因为所要申报的会计资料往往要优于申请项目单位的实际情况。同时，申报项目所需的金额也远远超过了申请项目单位的实际投资，而且要申报的款项支出资料也不齐全，阻碍了检查的顺利实施，这样也就难以确定项目是否可以实施。
（二）对专项资金的管理未及时制定办法。制度是用于指导和规范实践，各单位通过制定专项资金的使用管理制度，从资金的申请、下拨、应用、报销结算等整个程序按照制度规范操作，并逐步改善对应的操作流程。专项资金管理办法的制定，是对乡镇以及下属各单位、村寨、公司企业甚至个人资金管理的有效依据。但是，个别单位对专项资金未设立有效的管理办法，或在资金分拨之后才制定，或者对专项资金的管理办法设置只表现在形式上，没有结合项目和单位的实际情况，而明细标准的设定又不够合理，而且不够具体。在对部门的资金预算和效绩评价审查中，也发现没有根据规定制定或修改关于专项资金的管理办法。这样就使得专项资金的管理随意性强，不能有效的实施管理。除此之外，在购置仪器设备时与预算时的差异很大，而验收和报销手续过于简单，操作不够严谨，只填写了名称和金额，显得很随意;固定资产的登记模糊性大，卡片只填写了规格型号，并没有配置、附件等信息;财务账目与实际不相符等。这些，都需要建立一个明确又详细的专项资金管理制度体系来规范。 （三）专项资金不到位，执行力度不强，导致资金被闲置或挪用。有些相关执行人员认为只需按照上级财政部规定的对专项资金管理条例执行即可，而不需要再单另制订本单位的专项资金管理制度，即使是有了制度也不认真履行职责，将资金落到实处，从而造成了专项资金不到位，会计账簿更是未曾记录。还有个别单位弄虚作假，以项目资金配套项目资金，以单位日常资金配套专项资金，出现经费常常被挤占、挪用、闲置、套用等现象，既浪费了财政资金，也影响了财政资金的正常运转。
（四）未对专项资金进行单独的核算，造成账目混乱。部分事业单位未单独核算专项资金，没有与其他资金区分开，专项混列，日常支出和公共费用常常互相混淆，导致专项资金开支模糊性较大，使用情况不能得到如实反映。目前，各事业单位关于专款的使用在具体操作中，什么开支能在专款中列支，什么不能列支，都没有详细的规定，甚至部分财务把关不严，私自将其他不属于专项资金开支的费用从中列支。另外，还广泛存在着管理票据不规范的现象，票据的申办及核销方面都存在监管疏漏的现象，而且还任意扩展专项资金支出范围，造成国家的财政资金遭受了不小的损失。具体表现为：（1）很多单位没有对专项资金专门核算，甚至有的将日常账目混合到专项资金里，更有的在净资产中列支专项资金的收支，核算十分混乱;（2）在会计核算上也不规范，将直接與间接费用混合核算，也未设置多栏式明细账，只是简单的设置流水账，无法明确的分清各种项目的核算;（3）专项经费支出的所列项目不符合规定，如：在购买的原材料中列出了购买办公用品费、固定资产的维修费，在劳务费中列出了专家的咨询费等，而且采购来的固定资产没有附带正规发票，也没有按照固定资产的入账流程签收入账，对较大数额材料的购置缺乏出库和入库手续。
（五）专项资金在预算编制上不符合要求。许多事业单位在资金的预算编制上不符合规定，在编制时没有按照科学合理的标准和依据进行，从而导致资金预算数值被大幅度的削减了。编制财政预算的作用是为了合理的安排和有效控制财政资金的使用。到目前为止，只有购买、基础设施的修缮等少数专项附有详细的项目明细，其他的只记录了资金数额和项目性质，没有附加详细的项目信息，或者虽然有项目信息，但没有附上项目的明细预算。项目预算时一个数字，执行时又是另一个数，单位用款显得很随意。由于对资金的应用范围没有明确详细的标准，这就导致了资金使用率大打折扣了，这样也不利于监管部门对其使用状况的监管与把握。同时，由于预算不规范，也造成了预算的执行力跟不上，主要表现为项目完成进展较慢、资金到位进度不均衡、领导单位随意增减、变动给合作单位经费数额，且未履行正式的报批手续，私自滞留拨付给合作单位的资金，缺乏资金的监管，使得合作单位的资金处于不透明状态等。同时，由于预算编制的不合理，再加上法制意识不强，在执行中常常会出现擅自调整预算的现象。根据《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》（财教[2011]434号）中规定，在项目总体所需资金恒定的情形下，如果有必要对直接费用中的原材料、各种加工费用、燃料费用、动力费用、无形资产费用以及其他方面的支出的所需费用进行调动，项目负责人要根据项目实施过程中各环节的真实需要情况来申请，由项目责任单位审批，然后再由相关领导部门在之后的财务审查中给予批准答复。对于各种固定资产费用、出差费用、会议费用、与国际方面接触产生的费用、劳务费用、项目咨询费用等预算一般不允许上调，但如需下调可以按照以上步骤调整用于项目其他方面支出。间接费用不能随意调剂，关于其他情况的调动流程和权限，应由各项目的主要责任单位根据国家相关的财经法律法规进行规范操作。
三、原因分析
上面论述了事业单位在管理专项资金方面上存在的一些主要问题，分析产生这些问题的主要原因有以下几点：
（一）把关不严，导致资金使用范围过宽，使用随意性较大。在审查下发的专项资金前，尚未对所需的项目资金进行必要的论证，导致资金和待办的项目承接不上，而在各单位财政资金的预算、决算过程中，绝大多数的列支项目都出现了专用经费，致使应用范围带有较大的朦胧感和不确定性，缺少了“度”的限定。专项资金的应用带有广泛性和任意性，不仅不符合专项资金的“专款专用”原则，同时，也给挤占或挪用专项资金的现象创造了机会。一些单位还存在随意扩大专项资金的支出和使用范围，违规将办公用品的购置费以及招待费等各项费用列支到专项资金账目下，而且基本是照数报销，经办人员缺乏控制的意识，不能严守把关，这也无形中造成了“合理浪费”的现象。
（二）资金管理制度缺失，执行力度不强。部分事业单位不能及时建立相关的项目资金管理和审核制度，导致项目审核不严谨、项目分工不明确、开支范围模糊，甚至出现虚假项目的申报、挤占挪用专项资金、资金的使用不规范、资金账目混乱等问题。管理和监管制度的不健全，就会导致资金落实不到位、资金流失，而没有将专项资金用在特定用途上。同时，部分单位没有成立专门的专项资金监督组织，造成资金使用的过程中缺乏有效监督。一方面事业单位的各项目资金费用基本都实行照数报销制度，但财务审核仅靠财会人员的主观理解来控制，造成专项资金乱用滥用的现象;另一方面由于部分项目资金已落实到位，但在实际执行过程中的特殊情况而滞留，因为缺乏有效监管，导致单位或个人随意改变其原来的用途，擅自套用或挪用专项资金。
（三）资金监管和验收程序方面存在疏漏，未落到实处。由于资金管理不严谨，不论是使用上还是核算上，都不符合相关规定，加上监管验收程序的简陋，使得资金的使用效率大大降低了。事业单位未能有效的管理结余资金，究其原因主要就是由于事业单位不能科学合理的编制项目的预算，从而造成预算无法发挥作用，执行效率低，致使结余资金数额较大。部分事业单位对上级单位下拨的专项资金在还没使用或没有使用完的情形下，私自虚列支出直接转入其他往来科目中核算。由于缺乏对专项结余资金的有效监管，使得结余资金长时间挂账，部分单位也没有及时对其进行规范的核算，就让其一直挂在单位账户中，导致资金被闲置下来，或用结余资金补足日常经费，使专项资金适用范围过大，开支不明确，不能突出专项资金使用的“专用性”。 （四）相关单位领导及内部人员不够重视。单位领导及内部人员的财务意识薄弱，业务素质不高，只片面重视资金的争取，而对于资金的到位以及到位后的使用与监管重视力度却不够。各个专项项目的负责人及经办人员对资金的细化程度不够明确，没有基本的控制意识，随意扩大财务开支范围，甚至把专项资金用在以项目研究为由的吃喝玩乐、购买个人或部门的私人用品上，导致项目资金的浪费或短缺。而财务人员与专项业务员之间也缺乏沟通。在大多数事业单位中，财务人员只负责资金的收支和会计上的账务处理等核算工作，而在经费的预算、决算、使用、配置以及资金的运转和使用效益方面就缺乏科学合理的计划和安排，导致后期出现资金紧缺，项目无法顺利完成等情况。
（五）为避免资金结余而对专项资金没有进行独立的登记。“专款专用”是专项资金管理的基本原则之一，然而部分单位和部门人员相关法规观念和意识薄弱，责任心不强，为了不使专项资金出现结余现象，就会特意地将专项资金不进行专门的核算，而是将其与本单位的一些经常性经费交织使用，导致区分不清什么是应该归列到专项资金支出中，什么是应该归列到其他资金支出中，甚至还有的单位将专项资金大批量的用在往来款项中进行核算，任意性很严重。有的单位虽然单独设置专项资金的账目，但也只是为应付审查，走形式，形同虛设，而在实际使用中却虚列出多项专项支出，将专项资金擅自挪作他用。
四、对策建议
（一）建立效绩考评，严格执行“专款专用”原则。建立专项资金的效绩考评制度，其本质就是意在强调在专项资金的管理中目的和成效之间的联系，建立一种全新的、趋向于成果的管理思想和方法，从而提高事业单位的管理效率、资金使用率和执行力，加强项目的效益评估，重视事前、事中、事后的效绩审核。而考核要达到的效果更趋向于作为一种战略与效绩之间的沟通工具，体现了专项资金的“专一性”。建立专项资金效绩考评制度，将资金落实到位并及时吸收反馈意见，了解资金的使用效果以及项目的进展程度，保证了资金的特殊作用得以实现，符合专项资金“专款专用”原则，也符合事业单位发展的要求，尤其是对于高校科研单位这样的事业单位而言，其发展的影响尤为巨大。同时，规范了专项资金的使用必须遵循申请、论证、评估、立项等程序。除此之外，建立效绩考评制度也是事业单位的财务从以前的粗糙化管理逐步转向精确化管理的具体表现之一。
（二）完善管理制度，制定全面的专项资金管理办法。各单位应根据本单位以及各项目的实际情况制定切实可靠的专项资金管理办法，应具备客观性、可行性、明确性和全面性。具体要求：一是要认真贯彻并有效执行相关专项资金管理的制度，使专项资金的管理和使用科学化和规范化，提高专项资金的使用率;二是要成立具有丰富经验的专家小组，针对该项目是否可行进行研讨，从而得出一份权威性较高的策划报告书，并按相关手续进行申报，实行轮流监管部门项目库和财政项目;三是要尽可能的列出一份详细的费用预算标准，并在项目开展过程中严格按照该标准执行;四是要加强相关人员的沟通，使财务人员及时了解项目的进展程度，以便及时管理项目资金。并且各财政部门不得私自滞留专项资金，全力保障项目的顺利进行;五是要在项目完成后及时进行项目的报销工作，并客观全面的分析专项资金的使用状况，形成单独的项目决算，并说明形成预算和决算存在差异的原因，便于准确的向财政部门进行汇报;六是要根据专项资金管理规定中的相关要求，将余留的项目资金如实上交给财政部门，不能擅自滞留或挪用。
（三）加强执行力度，将专项资金落实到位，并加强验收。事业单位的专项资金，只有加强执行的力度，将资金落实到实处，才能进行下一步的工作，否则等于纸上谈兵。除此之外，还必须要加强财务验收。对其具体的要求为：第一，在财务验收与项目验收上要步调一致，做到同步执行，以专项项目为单位进行财务验收;第二，在执行财务验收时要成立一支专业的、经验丰富的专家组，或者委托会计师事务所等权威专业机构来实施;第三，用专项资金购买的固定资产，应当及时办理决算验收手续，各项手续必须齐全且必须符合规定，再按规定收入单位资产一并管理，如有涉及政府或大批材料购置的，还必须严格按相关规定进行操作;第四，财务验收要做到严谨规范，从性质和质量上来综合评价，同时针对存在的问题提出整改意见;第五，如果项目不符合规定或者需要重新调整修改的，负责该项目的单位就应根据财务检验报告书的修改意见进行修改，并将修改的情况上报给上级单位，直至通过验收;第六，对于无故不申请验收、后经通报还拒不验收甚至验收一直未通过的项目，项目负责单位和负责人都将要受到相应处罚。
（四）单独核算专项资金，规范核算项目。各单位应独立的对专项资金实行核算，真正体现出专款专列，专款的应用范围和使用标准要严格按照有关规定进行，做到正确使用和管理专项资金。没有经过相关手续或批准的资金，不得擅自改变项目的内容或者调整预算资金。确实有需要变动项目内容或者调剂预算的情况，应当按照项目和资金管理权限层层向上级部门申报，申报通过后方可变动并积极接受相关部门的后续监审。除此之外，单位还应加强内部控制制度的管理，应规范会计账簿的设置与会计核算，分别对专项资金与日常费用进行列支。
（五）规范并加强预算管理，实施项目审核。相关审计部门要严格执法，加强各项专款的配套审核力度，一旦发现有未按相关规章制度操作和未经批准用途的资金等违反财经纪律行为，应及时纠正或处罚，并严肃处理，确保专项资金使用的安全与完整。具体来说：第一，要充分利用好财政资源配置的作用，加强财政支出的改善，从而逐渐达到均衡资金的效果;第二，应努力提高地方财政的收入，并合理规划支出，规范预算管理，在编制年初预算时应从本地实际情况出发，对于专项支出要单独列支;第三，对项目的预算要聘请第三方给出客观的评价，防止出现弄虚作假、捏造项目总量、骗取财政资金等现象的发生，因此有必要重视项目预算这一环节。
五、结论 综上所述，事业单位专项资金的管理中存在的问题并非避免不了。本文在分析了事业单位专项资金管理中存在的问题后，得出了解决的措施。加强事业单位的专项资金的管理有利于提高专项资金的使用效率，保障了财政部门各个项目的顺利完成。只有建立健全可行的事业单位专项资金管理的制度和办法，才能更好地提高和规范专项资金的使用和管理，这不仅是单位领导的事，还关系到整个相关财务人员，应该不断加强自身素质和法律意识，还应不断提高职业道德和专业知识，层层严格把关，加大内部控制和监督力度，确保每一项专项资金得以有效利用。事业单位专项资金的预算是下一步资金规划的依据，这不仅关系单位的经济命脉，也是社会经济宏观管理的需要。只有切实抓好专项资金的管理，才能有效地避免乃至逐渐克服管理中存在的问题，也只有这样，才能实现专项资金的价值，才能真正发挥财政部门的职能。
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