高等学校绩效预算管理的作用与方法研究

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　　摘 要：在国家对高等教育事业的大幅度投入的背景下，高校资金使用效率已经成为预算管理的关键。目前高校资金低效率配置和经费使用效率低下的现状成为阻碍高校高质量发展的瓶颈，传统的预算管理方法已经不能满足当前高校预算管理的发展需要。而绩效预算作为一种基于绩效管理思想的预算管理模式，将提升高校资金配置效率以达到预算管理的目标，为加强高校预算管理提供新的思路和启发。
　　关键词：使用效率;绩效预算;高校预算管理
　　引言
　　新世纪以来，为推进我国教育事业的高质量发展，国家财政不断加大对教育经费的投入，尤其是高等教育经费投入总量逐年大幅度增长。根据国家财政部、教育部和统计局三方官方网站公布的教育经费投入统计公告，以2018年为例，2018年国家教育经费投入为46 143亿元，其中，高等教育经费总投入为12 013亿元，占国家教育经费投入的26.03%，国家教育总投入和高等教育经费总投入的增幅分别为8.41%和8.15%。2013年以来国家教育经费投入详见表1。
　　表1显示，国家对高校经费投入呈现逐年稳步增加的趋势。但是，随着高校规模的扩大和预算管理体制的局限，我国高校预算资金的配置效率不高的问题日益严重。
　　预算管理作为高校财务管理的核心内容，终极目标是提高资金使用效率，改进高校质量管理服务水平。根据现状分析，可以看出高校预算管理存在绩效管理理念模糊、投入产出绩效偏低、预算执行监管机制和考评机制边界不清晰等问题。这些问题反映出我国高校预算资金配置效率亟待提升，其中如何合理调配各项经济资源和提高高校资金使用效率是改善预算管理水平的核心目标。因此，高校预算管理这一核心目标的实现则需要将“绩效预算”引入高校预算管理之中，通过科学预算管理，加强绩效考核来解决当前高校预算资金供需矛盾和资金使用效率不高的问题。
　　一、高等學校预算管理问题分析：编制与执行
　　（一）预算编制环节
　　1.预算编制内容不完整
　　自2019年1月1日高校实行政府会计制度改革以来，在预算编制中存在的一些问题，致使预算编制内容不完整。首先，债务收支、科研收入的确认。在政府会计改革前高校债务是不编入预算中，改革后要编入预算。高校贷款利息支出在编制预算时是否资本化是个问题。其次，应收应付时对收支的确认。由于高校既有财政拨款也有其他收入，其会计核算方法既有收付实现制也有全责发生制，在编制科研收入时不能预计或准确界定其收入，在科研合同签订时或预借发票时是否确认收入很难客观上确认，这些问题导致预算编制内容不完整。
　　2.预算编制机构设置不合理
　　在当前高校的预算管理机制中，多数高校缺乏预算编制和预算执行机构，一般由财务部门分配2—3名财务人员组成预算科室，进行预算编制。这样的机构设置，会造成预算管理工作在时间紧、任务重、人手少的情况下停留在简单的预算编制和简单的预算分配上，预算管理的宏观把控不能实现。
　　3.预算编制方法不科学
　　常见的预算编制方法有零基预算法、滚动预算法和弹性预算法。高校一般采用增量预算法进行预算编制。这种编制方法较为简单，即以上一年度的预算数为基础，结合本年度的有关影响因素进行调增和调减，并且一般不能按照实际需要来确定当年的预算数。该方法忽略了上一年度不合理的预算收支信息，直接以此为基础编制预算会导致本年预算编制内容的不合理。
　　4.预算编制没有长远规划
　　预算是高校控制支出的重要手段之一。在高校面临新的社会环境和教育背景下，其预算编制没有与高校的发展相匹配，不能激发高校学术、教学和社会服务的活力。高校在编制预算时往往存在短视主义，只考虑当期的计划和任务，而忽略学校整体的未来规划，导致预算反映的内容不具有战略性，不利于高校的长期发展。
　　5.预算编制意识不强
　　根据传统观念，人们普遍认为高校预算编制、审批、执行和反馈主要由财务部门组织实施完成，没有发动其他部门共同参与，导致预算编制的责任都落在财务部门。这种集权式预算编制方式，一方面导致由于财务部门对学院其他部门的业务内容不熟悉而造成的预算编制不合理，另一方面导致由于学院其他部门人员的边缘化而造成的预算编制后执行预算的积极性不高。
　　（二）预算执行环节
　　1.预算执行刚性不强
　　在进行预算执行的时候，预算的自然年度时间和最终执行预算时间在很多情况下不一致。按照国家规定，每年的1月1日到12月31日是我国法定的预算自然年度，但是在执行的时候学校每年都会要经过校长办公会决议，然后在都通过的情况下才能批准下达执行，至少也要到3月份以后。业界流传着这么一句话：一季度无预算，四季度赶预算，为了预算而预算。从这句话中可以看出，一些经济事项无法在年初使用预算，执行预算的时候确实缺乏必要的监督措施，形成预算执行和预算控制在前期失去管理意义。
　　2.预算执行控制乏力
　　预算编制再好，如果执行不力也只是纸上谈兵。预算管理体系是靠有效的内部责任制度和完善的内部组织结构运行的。很多高校预算在预算执行过程中，内容随意调整增减，弱化执行效率，预算指标没有约束力，“超支预算、滥用预算”和“一支笔”更为明显，这种事实导致预算执行没有控制力。有些预算做的不够细致，没有明确的指标，导致了很多部门执行预算的时候按照自己的意愿来，缺乏统一的标准，甚至为了在下一季度中多要些预算而滥用预算突击花钱的情况;高校一般比较重视校拨经费和重大项目的预算，导致对其他经费预算执行监管不完整，导致整个高校预算管理水平偏低。
　　3.预算缺乏执行考核机制
　　预算绩效考核机制是预算严格执行的重要保证。在预算执行过程中，有一些部门是能够严格执行预算的，然而也有一些部门不能按照预算编制数合理执行，存在超预算、随意调整预算的情况;很多高校还停留在以投入为主的预算管理观念上，忽视产出预算职能，财务人员只是对经济业务支出的合理性进行审核，没有对预算执行结果进行考核;缺乏预算执行考评机制，使得预算执行效果不能和预算监管人员绩效挂钩，导致不能实现合理的激励奖惩机制。 　　二、高校引入绩效预算管理的作用
　　绩效预算就是一种以目标为导向、以项目成本为衡量标准、以业绩评价为核心的一种预算体制，是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算系统。1950年美国总统预算办公室对绩效预算定义为“绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到某种目标，为实现这些目标而拟定需要花费多少钱的计划，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况”。高校引入绩效预算管理有以下作用。
　　（一）提高资源配置效率
　　绩效预算管理是一种全员控制、全方位控制和全过程控制的体系，在绩效预算网络下，高校全部资源都要纳入预算管理的监控中，有限的资源被重新组合分配。高校可以通过对绩效预算结果进行评价，分析资源配置中存在的问题，找出各部门实际与预算之间产生差异的原因，据此对以后年度的预算加以调整，做到缩小实际与预算间的差额，优化资源配置，提高资源的利用率。
　　（二）降低高校财务风险
　　科学的预算方法作为一项约束条件让各部门按照计划执行，可以降低资金流动的不确定性。高校部分资金来源于自筹，如向商业银行进行贷款。绩效预算管理通过设置相应的财务风险评价指标，可以更加准确地评估高校的举债能力，从而不让其暴露在高财务风险之中。
　　（三）减少部门资源配置矛盾
　　高校资源有限，各部门间经常追加争夺资金，使得部门间矛盾深化。引入绩效预算管理模式，将预算经费与部门工作目标和部门绩效相结合，并设置有效的绩效管理奖惩机制，评价结果做到公正、公开、公平和透明。以当年的预算绩效作为下一年度预算分配的依据，可有效降低部门间的矛盾。
　　三、高校实行绩效预算管理的方法
　　（一）建立绩效评价体系
　　1.确定绩效评价目标
　　确定绩效评价的目标是建立绩效评价体系的首要工作。根据英国特许公认会计师公会的相关规定，高校作为非营利组织，其核心是VFM（value for money），即要做到“3E”：经济性，以最低的成本获取产出（economy）;效益性，达到期望产出值（effectiveness）;效率性，以现有的投入获取最大的产出值（efficiency）。
　　2.选择绩效评价方法
　　平衡记分卡（BSC）与传统的绩效评价体系有所不同，它打破了单纯以财务指标衡量的局限性，更注重于对非财务指标的评价，因此适用于高校这样的非营利性组织;它关注组织的发展战略，将评价指标划分为财务、顾客、内部业务流程、学习和成长四个维度，下设一级指标与二级指标，各个维度间相互关联，相互平衡，两个级别的指标层层递进，相互促进;它将个人目标与高校的使命和愿景高度结合，有利于提高高校的整体业绩与战略目标的实现。如图1所示。
　　3.设置绩效评价指标
　　（1）财务维度
　　高校与企业有所不同，相对于企业追求利润最大化，高校作为非营利性组织，财务指标往往不是其最看重的指标，持续良好的资金状况是高校持续发展的保障。高校主要收入来源于财政拨款、自筹资金和学费收入，它所要做到的是提高资金配置效率，实现收支的最佳平衡状态。
　　（2）顾客维度
　　高校的服务对象主要是学生与用人单位。学生希望高校能够提供优质的教育资源，有效的传播知识，从而提升自己的综合素质。用人单位则希望学校能够培养出优秀人才，使他们具备相关职业资质与职业道德。
　　（3）内部业务流程维度
　　高校的内部运营管理决定了它的内部业务流程。高校的运营管理主要是对有限的人力、物力、财力进行合理配置提供高质量的教学服务，而科学有效的运营管理模式可以大大增强高校的竞争力，促进高校战略目标的实现。
　　（4）学习和成长维度
　　现今，科研成功和师资力量作为核心竞争力，高校要想保持竞争优势，就需要重视教师专业知识与技能提高、前沿的科学研究的投入、学术交流机会的增加等方面的工作才能实现高校的长远发展。
　　具体指标设置参见表2。
　　（二）加强预算监管
　　高校应建立健全绩效预算运行监控机制，有关部门要加强对预算绩效的事前、事中和事后的监督和管理工作。事前做到了解预算目标，以保证各部门按照计划执行;事中做到了解预算的执行情况，若发现有潜在重大超支风险立即向上级部门汇报，及时做出调整;事后做到反思与改进。同时还应重视有关岗位人员设置，人员应做到相互制约、相互监督，落实责任制，避免推诿责任，从而保障绩效预算管理体制的职能充分发挥。
　　（三）重视预算结果分析
　　学校管理层应成立专门的绩效预算管理委员会对预算完成部门进行绩效考评。委员会成员由有关部门的专业人员组成，分别从各自的专业角度进行分析并提出问题，由预算完成部门进行答辩，委员会最终给出预算完成绩效分值，根据分值评出优秀部门并给予年终奖励。其中，对非合理超支应运用相关分析法进行因素分析，找到原因，提出改进措施，并最终提出加强绩效预算管理的合理化建议。
　　结语
　　综上所述，高校在构建预算管理体系时，应考虑引入绩效评价机制。它是高校内部管理控制的一种重要方法，可以帮助管理者制定更为科学合理的预算管理系统，及时指导经营活动的改善和调整。以绩效为主线的预算管理模式可以实现“目标—投入—运营—产出—效果—新目标”的良性循环，促进高校合理配置资源，提高教育投资的综合效益，实现教育资源的优化配置，帮助高校实现战略目标以及促进高校的可持续性发展。
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