预算绩效管理的实施路径
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作者:童伟
[摘要] 北京市在以预算绩效管理为核心的政府治理改革中，处于全国前列。全面实施预算绩效管理是首都治理方式的深刻变革，是提升首都公共服务质量，增强政府公信力和執行力，推动首都治理体系和治理能力现代化的基础。北京市应围绕首都城市战略定位建设要求，建立预算绩效管理长效机制，提升预算绩效管理质量，为首都高质量发展提供有力保障。
[关键词] 政府预算; 绩效管理; 政府治理; 实施路径
[中图分类号] F810.3 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2020）05-0066-03
2019年7月，北京市发布《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》。全面实施预算绩效管理不仅意味着改变现有的政府预算编制模式，从宏观意义上来说，更是改变政府花钱方式的一场根本性革命，这将改变政府的做事方式，改变政府的治理手段、治理方法和治理制度。
全面实施预算绩效管理是首都治理现代化的重要推动力
良好的政府治理应该是满足社会公众需要，以结果为导向、有使命感的治理，是社会主体积极参与、多元协作的分权式治理。以预算绩效管理为核心的现代政府治理体系，通过预算过程公众的广泛参与，借助预算沟通、协商辩论、问询听证等方法与手段，对社会公众的实际需求和支出偏好予以积极回应，实现各预算主体之间的多元合作与预算决策权力的共享。这完美契合了现代政府治理以更高的行政效率、更低的行政成本、更好的公共服务，实现公共利益最大化的价值追求。这一现代政府治理工具的多样化、治理参与主体的多元化，不仅强化了政府部门的支出责任，提高了财政资金的决策及使用效益，对于构筑预算管理的正当性、合法性，增强社会各界的认同感和归属感也具有重要意义。
全面实施预算绩效管理是首都社会经济发展的现实需求。近年来，受外部环境及政策的限制与影响，北京市财政收支呈现出明显的紧平衡特征，财政收支矛盾不断加剧。2009—2019年，北京市一般公共预算收入由2027亿元增长到5817亿元，年均增长11.4%，累计增长187.0%。同期，北京市一般公共预算支出由2319亿元扩大到7031亿元，年平均增长12.8%，累计提高203.2%，相比一般公共预算收入增速分别高出12.3%和8.7%。这使一般公共预算收支缺口不断扩大，由2009年的292亿元增大到2019年的 1214亿元，累计扩大315.8%。2019年，按照中央部署北京市实施了更大规模的减税降费，全年减税降费约1800亿元，1约为当年一般公共预算收入的30.9%。与此同时，北京市面临的经济社会发展任务却在不断加重，需要大量财力支撑。落实新总规，促进产业转型升级，构建高精尖经济结构，建设国际一流和谐宜居之都，需要不断加大财政投入。这形成财政收支刚性缺口，使首都财政面临空前的发展压力。
保障首都社会经济平稳发展，亟须寻找新的资金来源、开拓新的融资渠道。这种来源与渠道既不能是传统的挖潜增收，也不能依靠中央的转移支付与财政补贴，而是要在支出上做更多文章。通过最大限度提升财政资金管理效率，全面实施预算绩效管理，向效率要效益，向管理要资金，使公众以较低成本获得更加充足、满意的公共服务。这是破解首都财政收支难题，提高首都公共服务保障水平，提升首都治理能力的最佳选择。
北京市预算绩效管理改革与发展
健全绩效管理制度，增强预算绩效管理的权威性。在预算绩效管理过程中，标准一致、内容统一的制度规范是首要基础。北京市先后就“预算绩效管理”“绩效管理问责”“绩效评价结果应用”等方面发布政策文件20余项，对构建预算绩效管理制度体系，增强预算绩效管理权威性，提高预算绩效管理工作的可操作性，具有重要指导意义。
构建联动机制，促进预算绩效管理全方位推进。财政是国家治理的基础与重要支柱，预算是财政的核心内容与重要手段。预算绩效管理的全面推进需要各个部门的全力配合。北京市逐步构建起党委政府联动、人大政协联动、市区部门联动的预算绩效管理体系。北京市在全国率先开展绩效成本预算研究，出台《幼儿园运行绩效成本预算》和《养老机构运营绩效成本预算》，明确学前教育和养老机构补贴的成本要素和支出标准，实现国内绩效成本预算改革的破题。积极探索预算民主参与机制，主动邀请人大代表、政协委员作为纳税人代表，从预算管理、民主监督和行业规定等方面参与绩效评估。积极构建市区、部门绩效资源共享平台，实现专家库信息和绩效资料的市区与部门共享，促进全市预算绩效管理水平均衡提升。通过行政问责、督促整改以及信息公开等措施，推动部门对预算绩效管理工作的重视和支持，不断增强支出责任意识和绩效意识。
绩效管理关口前移，创设预算事前绩效评估管理模式。2010年，北京市在全国率先推出事前绩效评估模式，将重大政策及民生项目纳入事前绩效评估范围，严把入门关，防止“拍脑袋决策”，从源头上提高预算编制的科学性和精准性，助推“责任政府”“阳光政府”和“服务型政府”建设。2018年，继续加大事前绩效评估力度，要求新增重大政策和项目全部纳入事前绩效评估范围，评估结果作为立项和预算安排的前置条件。
加强成本核算，首创全成本预算绩效管理。积极探索成本预算管理，在学前教育、养老补贴、水电气热补贴、公交地铁补贴、平原造林等领域，有序推进成本效益预算改革试点。建立以质量、成本、效益为核心内容的指标体系，着力推动“预算安排核成本、资金使用依规范、综合考评讲绩效”的成本预算体系。在“核算成本、分析效益、精准预算、创新方式和转换观念”1等方面取得突破性进展，为推动全面规范、标准科学、约束有力的预算绩效管理体系构建，提供了有力支撑。
持续推进北京市预算绩效管理改革
实施预算绩效管理是首都治理体系和治理能力现代化的核心任务，是预算改革的总体方向。这需要重新配置预算资源，打破部门固化利益。要保证改革长期可持续，应将政府预算改革打造成各级领导重视的一把手工程，实现与政府治理体系改革的有机结合，才能确保改革的顺利推进，早日实现“2020年底基本建成市区乡镇全方位格局、全过程环节、全范围覆盖、全成本核算、多主体联动的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化”的目标任务。 决策正确是预算绩效实现的前提，是保障财政资金被用于做正确的事的基础。正确的预算决策不仅需要充分的事前论证和评估，还需要合理设置绩效目标。事前论证和评估是保障预算决策正确的前提。这需要就项目决策是否符合国家战略及地区发展优先方向，是否符合部门及行业发展规划，是否具有明显的社会实际需求，是否属于公共财政支出领域，预算编制是否科学合理，是否经过成本测算，财政投入与预期结果是否匹配进行充分探讨，杜绝“三拍工程”出现。从北京市实施的事前评估来看，不仅核减了部分预算编制不够合理项目的资金，还将部分脱离社会实际需求，与民生服务相关性偏弱、设置不够合理的项目清除出预算支持行列，使财政資金能够用于“做正确的事”。但从事前绩效评估来看，由于集中在年底开展，时间紧、任务重，导致评估项目数量受到限制、评估质量有待进一步提升。应进一步创新事前绩效评估方法，加强项目库建设，逐步建立财政支出项目随时申报、随时评估、随时入库的事前绩效评估机制。通过对项目实施可行性和必要性的充分论证，合理评判财政资金投入的预期效果，摒除无效低效支出，实现绩效管理关口的全面前移。
强化绩效目标管理。绩效目标是预算绩效管理的前提，是预算部门对一定期限内欲实现的产出和效果的预期，是关于未来要做什么事，怎么做，需要多少资金，如何控制成本，如何安排时间进度，如何保障实施质量，预期达成怎样的效果，产生怎样影响，以及如何对任务完成情况进行考核和评定的一套整任务要求。这对预算编制、运行监控和结果评价都具有深刻影响。从当前绩效目标的审核情况来看，还普遍存在“指向不够明确，未经过充分调研和前期论证，细化量化表述不够清晰，与投资额和资金量不够匹配”等问题。这需要进一步强化绩效目标的填报要求，通过内外部的专业审核，促进绩效目标质量的不断提升。
强化结果导向，关注结果应用形式。以结果为导向的绩效预算，强调预算资金的分配应与绩效评价结果高度挂钩。但绩效结果究竟应对预算分配产生多大影响，该如何正确认识绩效结果与预算分配之间的关系，还需慎重。理论上来说，某一部门或项目获得预算资源的多少，应以部门或项目阶段性任务和社会公共需求为依据，绩效结果的好坏并不意味着部门或项目就该多花钱或少花钱。基于重要性支出领域即使绩效结果不佳预算资金也不会被削减，而非重要支出领域削减资金、取消项目并不会对部门产生实质性触动，绩效结果与预算的简单挂钩反而会形成不良的预期与影响，降低部门对预算绩效管理改革的重视程度。
当然，这并不是说绩效结果不该对预算分配产生影响，而是要有清醒认知。针对事后绩效评价，应更多关注部门预算管理权限的下放，通过绩效责任与预算管理权限的挂钩，以绩效责任实现管理自由，激励部门增进责任意识、改进行为方式，实现社会效益与部门利益的共同增进。
[参考文献]
[1]袁月，孙光国.基于国家治理视角的全面预算绩效管理研究[J]. 财经问题研究，2019（4）.
[2]陆成林.减税降费、地方财政困境与财政体制改革[J].地方财政研究，2019（3）.
[3]何文盛，蔡泽山.新时代预算绩效管理推进国家治理现代化的多元维度审视[J].上海行政学院学报，2018（3）.
[4]吴素芳.北京：全面预算绩效管理新模式[J].新理财（政府理财），2019（7）.
（作者简介：童伟，中央财经大学财经研究院研究员、绩效管理研究中心主任，北京财经研究基地研究员）
责任编辑 / 高 斌
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