绍兴市民营养老机构发展困境及对策研究
来源:用户上传
作者:吴婵君
[摘 要]1987—2018年，绍兴市60岁以上老年人口比重由10.2%上升至25.51%，高于全国平均水平。突出的人口老龄化问题势必加大养老服务的负担。目前国家政策民营养老机构发展的力度空前，然而由于民营养老机构缺乏运营经验、资金不足、人才短缺等仍面临诸多问题。因此，文章以绍兴民营养老机构的发展现状为切入点，分析其发展困境，并提出了绍兴发展民营养老机构的对策。
[关键词]老龄化;民营养老机构;对策;绍兴市
1987—2018年，绍兴市60岁以上老年人口比重由10.2%上升至25.51%，远高于全国平均水平，人口老龄化问题异常突出，打造完善的养老服务体系已迫在眉睫。民营养老机构是养老服务体系中一支重要的生力军，因此，分析绍兴民营养老机构的发展困境并提出解决对策具有重要的现实意义。
1 绍兴老龄化的现状和民营养老机构发展现状分析
据绍兴日报提供的数据显示：截至2018年年末，绍兴全市60岁以上老年人口已超过114万，老龄化程度达到25.51%。这一数据远高于浙江省老龄化平均水平（22.4%）的全国老龄化平均水平（17.9%）
2 绍兴民营养老机构发展困境分析
2.1 供给与需求在数量上、结构上矛盾突出
依据发达国家的经验标准，机构养老的比例约占老年人口总数的7%，浙江省提出要达到养老床位占老年人口总数5%以上的要求，根据这个标准，按照2018年全市老年人口数估算，养老机构床位至少应达到5.7万张。近年来，通过政府兴建、公建民营、民营自建等方式，绍兴全市养老机构床位从2014年的29016张，增加到2018年的46064张，但与5.7万张的保守需求量估计相比，仍然存在较大缺口。
另外，公办养老机构定位不清，对社会力量参与养老机构的开发与经营产生挤出效应。目前全省公办养老机构的建设与营运由政府全额投入，低价收费，享受了高额的政府补贴，但对收住的人员没有作出明确的界定，一些经济条件好、承受能力强、身体相对健康的老年人大量入住公办养老机构，既影响了低收入、没有社会关系、确实需要入住养老机构的老年人入住，又对社会养老机构产生挤出效应，出现公办“一床难求”与民办“床位空置”窘境。
2.2 开发成本高，回收周期长，资金压力大
民营养老机构的开发既不仅仅是医院的开发也不仅仅是住宅的开发，还有大量的配套用房、配套设施的投入，不仅包括硬件，还有软件投入。硬件方面，既要考虑基础设施、环境等因素，还要投入诸如休闲场馆、老年健康中心、康复性疗养中心、医疗保健中心以及装备密集的探头与无线呼叫定位等配套设施设备。软件方面，需要专业的运营团队和服务团队，为老年人提供医护服务、保健服务、活动组织、日常课程，还要配备营养指导、特殊饮食护理、餐厅等餐饮服务等。开发成本高、投资回收期长、资金压力巨大，非一般实力的企业有能力涉及。
2.3 缺乏运营经验
从国外民营养老机构可持续经营的经验来看，保持所有权和经营权的相对完整性，采取床位出租、购买服务的方式更有利于民营养老机构目标客户市场的细分、服务针对性的提高、养老机构实际利用率的提高，也有利于减轻老人的经济负担，且增强老人的选择灵活性。但采取床位出租、购买服务的方式，给投资者带来巨大的资金和运营压力，且在当前融资成本高居不下背景下，超出了许多企业的可承受能力。因此，有些定位高端的民营养老机構，例如万科随园嘉树采取了使用权出售的方式快速回笼资金。但这种方式也存在着缺乏出售后继续提供高质量后续养老服务动力的隐患，购买者将承担巨大风险。
2.4 相关产业支撑体系欠缺，产业链不完整
根据国外的相关经验，合格的民营养老机构应该提供日常生活服务、健康管理、医疗护理、娱乐文化教育等服务。然而目前，绍兴全市对上述服务尚处于起步探索阶段，经验不足、服务质量和技术水平亟待提升，特别是高层次的专业性养老服务人才（如护理、康复、医疗等）严重缺乏。可见，目前绍兴发展民营养老机构缺乏相关产业体系的支撑，产业链不完整，整合难度较大。
2.5 相关法规、政策和制度不完善
民营产业作为新兴产业，缺乏具有可操作性的法规、扶持政策和服务准则的支持。一是民营养老机构的开发涉及土地、规划、发改、财政、建设、民政等诸多部门，部门之间的职能发挥形不成合力，调控能力弱，很难形成具操作性的统一政策，影响管理效率。二是已出台的政策落实不到位。虽然国家、浙江省、绍兴市都提出了民营养老机构将享受用地、税收、用电等方面的优惠政策。但许多细则并未落实到位。三是缺乏支持养老产业发展的金融产品。支持养老服务产品开发的金融服务体系和金融衍生产品的缺失严重制约了产业的发展。四是缺乏相关法规、制度。对养老机构用地的出让方式规定不明确、对经营者经营行为没有明确的法规规定、开发者和经营者各自的责任划分界限不明确、各类养老机构设计与开发规范不明确等。
3 绍兴市民营养老机构发展对策分析
民营养老机构具有准公共品的特征，必须依靠政府的直接支持和间接支持，具体对策如下。
3.1 编制专项发展规划
根据老龄化发展趋势和老龄人口分布，结合浙江省、绍兴市国民经济和社会发展总体规划，制定相应的民营养老机构专项发展规划。在专项规划中，应明确发展民营养老机构的指导方针、长短期目标、主要任务和保障措施等。
3.2 为民营养老机构提供有效的土地保障
保证民营养老机构发展的关键是提供有效的土地保障，具体包括：其一，根据民营养老机构专项发展规划落实适应的土地储备。其二，在用地供给中单列“养老综合用地”。其三，根据养老机构的性质提供多样化的土地出让方式。乡（镇）、村公益性养老服务机构的建设用地，经依法批准可使用集体所有土地;新办的非营利性养老服务机构的建设用地，可采取划拨方式优先供地;新办的营利性养老服务机构的用地，通过招标拍卖、挂牌出让方式取得。其四，土地出让价格以“保本微利”为原则。招标拍卖、挂牌出让方式的起始地价，可根据基准地价参照社会公益事业类地价确定。关于地价款的缴纳方式，可采取交纳地租的方式，还可采用先租后让的方式，在民营养老机构的开发建设运营初期，采用交纳地租的方式;待项目盈利之后再办理土地出让手续。 3.3 公办养老机构回归本色
公办养老机构回归本色才能保证民营养老机构持续健康发展。首先，要正确定位公立机构职责。公办养老机构主要服务于贫穷和弱势的老年群体。公办养老机构应致力发挥公共养老服务的“托底”作用，主要面向城市“三无”老人、农村“五保”老人、“低保”老人等社会弱势群体。建议公立机构应建立明确的准入标准，公开透明的政策，并公布每次入住老人基本情况。其次，坚决刹住建豪华公办养老院之风。为民营养老机构的发展让出足够的市场空间，倡导市场化、产业化的运作模式，鼓励扶持社会力量兴办多形式、多层次的养老机构。
3.4 统筹养老产业财政管理
养老产业具有社会保障性质，各国政府都十分重视养老产业的发展并给予积极的财政支持。一是进一步增加财政投入。政府要根据经济社会发展水平和老年人口规模，建立和完善养老服务体系建设的财政投入机制，把养老机构建设、运营补贴、购买居家养老服务、高龄老人生活补助等经费纳入本级财政预算安排，按财政收入的一定比例保证养老事业的发展。建立财政投入与老年人口增长相匹配的机制。二是加大福利彩票公益金用于养老产业的比重。福利彩票公益金每年留存部分按不低于50%的比例用于社会养老服务体系建设。三是进一步完善财政的投入机制。养老服务财政资金可通过政府购买服务、贷款贴息、民办公助、公建民营等多种模式，引导和支持社会力量开发、改造、兴办各类养老服务设施，发挥市场在资源配置中的决定性作用。
3.5 加大扶持養老产业金融产品创新
产业的发展离不开金融的支持，绍兴市必须加大扶持养老产业金融产品创新的力度。首先，政府可通过利率补贴、财政贴息和政府担保等方式引导金融机构提供养老机构开发贷款。其次，尝试将保险基金的投资对象向养老机构开放。在依法合规、收益合理、风险可控的前提下，积极探索保险基金服务养老产业的创新模式。再次，借鉴日本、德国等国家先进经验推出长期护理保险。具体做法是选择若干个县作为试点，为40岁以上中老年人提供长期护理保险产品，为被保险人因年老、疾病或意外伤残而需要长期照料的提供护理服务费补偿。最后，加大养老产业金融衍生产品创新力度。例如房产按揭、房产置换、老年储蓄投资理财产品等。
3.6 提升养老服务产业人才专业化水平和薪酬待遇
人才强则产业强。首先，政府应督促相关部门出台完善的培训体系和政策（包括培训方式、培训内容、培训评估制度、培训机构监管等），加强对目前在职人员的培训，有效提升养老服务人才的职业操守和专业化水平。其次，政府应鼓励在高校和中职开设养老服务相关专业，加快培养老年护理、医疗、营养和心理等方面的专业人才，提高从业人员的职业道德、业务技能和服务水平。最后，提高养老机构工作人员的薪酬待遇，加强养老服务专业人才引进力度，例如对从事养老服务产业的高层次管理、医疗、护理人才提供落户优惠政策、奖励政策和职称职务晋升优惠政策的激励。
3.7 实行税费优惠政策
对民营养老机构可实行以下税收优惠政策：一是营利性民营养老机构取得的养老服务收入免征流转税及附加税，经营所得应缴纳的企业所得税给予税率优惠或税额减免。二是非营利性民办养老机构享有公办养老机构同等的税费优惠政策，例如自用的房产、土地免征房产税和城镇土地使用税等。同时，还可实行费用优惠政策，例如水、电、气等价格采用居民用户定价，相应的配套费给予优惠，减半收取电话、有线（数字）电视、宽带一次性接入费等。
参考文献：
[1]赵辰光，杨肖肖.公建民营养老机构运营模式[J].中国老年学杂志，2017（11）：5715-5716.
[2]乐章，刘轶锋.民营养老机构政府扶持：研究进展与若干争议[J].学习与实践，2016（4）：104-109.
[3]李林生.石家庄城市民营养老机构在困境中发展[J].中国统计，2014（7）：17-18.
转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-15260065.htm
