养老服务机构“准入”的发展困境及对策研究
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摘要：老龄化、高龄化、失能化和空巢化“四化叠加”的“银发浪潮”对我国的养老服务业提出了严峻的挑战。取消“设立许可”并未让养老机构的“准入”一帆风顺，不但加重了民非养老机构的设立程序，同时地方立法滞后导致“登记备案”部分回归“设立许可模式”，养老服务行业从业人员缺乏“准入”门槛也导致服务人员质量的参差不齐，严重制约了我国养老服务的发展。因此，建议政府细化落实“备案制”的基础上，恢复养老服务从业人员的资质审查，并采用“承诺制”方式办理相关手续。
关键词：人口老龄化 养老服务 机构准入
中图分类号：F719 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2020）01-0065-02
根据《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（国发【2017】13号），预计到2020年，全国60岁以上老年人口将增加到2.55亿人左右，占总人口比重提升到17.8%左右。与我国人口老龄化加剧，伴随着人口的高龄化、失能化，预计到2020年高龄老年人将增加到2900万人左右。同时，伴随着家庭养老服务功能的弱化和失能老人、空巢老人、失独老人和慢性病老人的数量不断增加，预计2020年失能老人规模达到4600万，失独老人为320万，独居和空巢老人将增加到1.18亿。对此，建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系显得尤为迫切。
同时，为了规范养老行业的规范运行，我国曾于2013年出台了《养老机构设立许可办法》，但是在实际运行过程中，养老服务机构的设立数量却不尽如人意，尤以养老服务机构“准入”环节问题最为突出。2019年，民政部改“设立许可”为“登记备案制”，然而在新旧制度衔接之际，我们会发现政策和政策执行永远是两件事，养老机构的登记注册过程依旧困难重重。
一、养老服务机构“准入”的现实困境
（一）养老机构设立难
为了规范养老服务行业发展的同时大力鼓励社会资本投资养老产业，2013年民政部颁布实施《养老机构设立许可办法》（民政部令第48号）。“设立许可”固然为行业发展提供了规范制度，但当“规范”发展到极致往往会变成对行业发展的“阻碍”，“不犯错”最终变成了“不做事”“不担责”。极为严苛的条件和前置审批手续使我国注册登记的养老服务机构在2015—2018的三年间仅增加了0.1万家，每千名老年人拥有床位数也呈现下降趋势。为此，2019年1月，依据关于贯彻落实新修改的《中华人民共和国老年人权益保障法》的通知规定（民函【2019】1号），不再实施养老机构设立许可，设立养老机構只需要依法申请登记备案即可。但是在地方的实践过程中，我们会发现政策和政策执行永远是两件事，养老机构的登记注册过程依旧困难重重。
1.地方法律“废、改、立、释”滞后
2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会对《中华人民共和国老年人权益保障法》（2015）进行了修正，将第四十四条“设立许可”制变更为现如今的第四十三条“登记备案”制。具体到地方，关于由“设立许可”到“登记备案”法律的废、改、立、释工作则显得滞后。笔者根据法律数据库，查找发现仅有寥寥几个市级以上的单位出了法律法规的修订。毋庸置疑，对于绝大多数的地方来说，在未来的一段时间内，养老机构的设立将处于无法可依的状态，这使得养老机构的设立处于无序之中。笔者调研发现，在新老办法衔接的过程中，民政部门依旧会参照设立许可的条件，要求登记主体出具卫生、消防等验收合格证明作为备案过程中的核查材料。
表1 各地养老服务机构从“设立许可”到“备案登记”的衔接文件
2.“登记备案”制度加重民非养老机构负担
根据民政部发布《关于贯彻落实新修改的〈中华人民共和国老年人权益保障法〉的通知》：“取消养老机构设立许可后，设立民办公益性养老机构，依照《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，依法向县级以上地方人民政府民政部门申请社会服务机构登记”。从上述文件中我们也发现，在备案前民办非盈利养老机构需取得业务主管单位的批准文件才能成为备案登记的主体。根据《民办非企业登记暂行办法》（民令第18号）第九条规定：申请民办非企业单位登记，举办者应当向登记管理机关提交下列文件：（1）登记申请书;（2）业务主管单位的批准文件;（3）场所使用权证明;（4）验资报告;（5）拟任负责人的基本情况、身份证明;（6）章程草案。这里我们不难发现，“登记备案制”使得民办非盈利养老机构的设立过程更加复杂。在施行设立许可办法阶段民非企业仅需要通过“许可—登记”程序便可运营，而在“登记备案”制下又增加了“备案”这一环节，无形中增加了民非养老机构的负担。
（二）养老服务从业人员缺乏“准入”制度
表面上看，老年人需要的只是刷牙、洗脸、翻身、喂饭等操作性的服务，本质上他们需要的是人跟人的互动，需要的是情感的关怀。因此，从业人员的工作态度、工作能力、工作热情和服务专业化水平都直接影响老年人的生活质量和幸福感。
然而，我国目前从业的养老护理员大多为“50后”再就业职工和农村剩余劳动力。“文化素质低、专业技能差、年龄普遍偏大、流失严重”是目前养老护理员的总体现状。我国养老服务专门人才职业标准和职业准入制度制定得较晚，2002年中国劳动与社会保障部才颁发了《养老护理员职业资格国家标准》。但遗憾的是，在这一职业标准远未普及的情况下，2017年9月12日人力资源社会保障部《关于公布国家职业资格目录的通知》（人社部发【2017】68号）规定的140项国家职业资格，“养老护理员”并未包含其中。学者们不禁深思，取消养老护理员职业资格，真的有利于养老服务业的发展吗？以取消养老护理员资格为代价解决养老服务人才短缺问题，无异于饮鸩止渴！为了保证养老服务质量，恢复对养老服务从业人员的资质审查十分必要。
二、养老服务机构“准入”的完善 （一）落实“备案制”
1.细化养老服务机构备案内容
落实“备案制”首先应让备案主体清楚自己需要备案什么。各地民政部门可依据民政部提供的《养老机构基本条件告知书》，对照梳理出食品、医疗卫生、消防、无障碍环境建设等方面需具体提供的备案材料，并在线上公示，当备案主体提供具体的证明材料后即可完成登记备案，真正实现线下的“最多跑一次”。
2.构建突出“包容性”，兼顾审慎的新型监管机制来疏通传统监管痛点，降低养老机构合法合规成本
包容性监管的主要依据来源于市场主体和群众的利益诉求的一致期待，摒弃原有刚性、强制、单一的监管理念方式，立足监管措施和目标的多元化，尽最大努力制定便利群众和降低市场主体合规成本的监管规则和监管行为。
（二）恢复养老服务从业人员的资质审查
设立职业资格是世界惯例，发达国家都有严格的职业资格制度。职业资格一般需考察四方面的内容：一是从业者的劳动技能水平，二是从业者安全教育意识，三是从业者的职业道德水准，四是从业者的身体状况。同时要解决养老服务人才短缺的问题，关键不是放松监管，而是应加强激励。为此，笔者建议：
1.恢复从业人员资质审查
人员资质审查一方面可以提高从业人员的整体素质，预防养老护理过程中发生的风险，避免行业人员专业水平良莠不齐的现象。还可提升养老护理行业形象，产生拉力吸引更多高质量、专业化的人员进入。
2.完善从业人员培训机制
我国目前能够提供免费养老服务人员培训的机构凤毛麟角。事实上，很多年轻人是有进入到养老服务行业的意愿的，为了进一步吸引和鼓励他们的加入，政府应当有针对性地举办一些养老照顾技能培训或者对相关的培训进行补贴，也有必要对一线护理服务人员按服务时数予以補贴。
（三）采取“承诺制”方式进行养老机构登记备案
在“设立许可”阶段，办养老机构之所以说最难的是手续，无非在于养老机构的消防设施、卫生标准等硬性条件不达标，抑或各个部门的审批手续前又有一套前置申办材料和要求，导致审批过程的复杂和耗时。同时，养老机构的设立前期投入巨大，需要场所、配套设施、护理及管理人员的一步到位，对于审批过程导致的项目设立延迟将给项目、团队和客户带来的损失是不可估量和无法挽回的。因此，笔者建议可采取承诺制方式来进行养老机构的登记备案。养老机构登记备案过程中，可与政府的卫生、消防、民政等相关部门签订承诺书，约定在营业后的一定期限内完善机构某项手续、建设标准，如若到期后达不到承诺标准则停业整顿，同时营业过程中的收入又可支撑机构进一步去完善设施，从而减轻资金上的压力。
三、结语
在日益严峻的人口老龄化、高龄化、失能化和空巢化，同时伴随着家庭养老功能弱化的现状下，中国的养老必将走向更加专业化、多元化和规范化的机构养老。苦于“许可设立”机制的弊端，使得“全面放开养老市场”成为一个美好的愿景。废除许可证，实施“登记备案”让我们看到政府正逐步向“小政府、大社会”的方向努力，继续落实“放管服”改革中提出的各项便民利民措施。虽然在两种政策的过渡阶段仍存在些许瑕疵，这些都需要时间去不断磨合，但是养老市场既要规范、又要发展这一事实将始终不变。
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责任编辑：赵慧敏
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