您好，
访客
登录/注册
摘要：文章剖析了国外地方政府债务管理做法和经验，阐述了我国构建地方政府债务管理体系应该首先设计与自身财政体制相适应的债务管理制度，进而管理举债权限、方式和规模，实行预算约束，明确举债用途，加强债务监管，建立风险预警机制和偿债准备金制度，最后要完善资本市场，规范财政管理体制。
关键词：政府债务；债务监管；偿债准备金制度
从会计角度看，债务是指往来时的应付及预收款项和各种借款，它由过去交易、事项形成，预期将导致经济利益流出，是一种现时义务；从经济意义看，债务指的是必须返还的资金。政府债务就是政府因过去发生的事项和交易致使很可能在未来产生经济利益流出。考察国外地方政府债务管理情况，无论是财政集权型国家还是相对分权型国家，尽管各国在事权划分、收支安排等诸多方面均存在差异，但他们具有规律性和普遍性的一些做法和经验，无疑值得我国予以吸收和借鉴。
一、设计与自身财政体制相适应的债务管理制度
财政体制是国家财政管理工作中的一项主要制度，是国家通过规定各企事业单位在财务管理上的权限和各级政权管理财政收支的权限，据以处理国家与企事业之间，国家各级政权之间的财政分配关系的管理制度。世界各国地方政府债务管理制度都与其财政体制相配套。联邦制国家中以美国为代表，地方政府举债情况是：联邦政府没有权利直接干预，中央和地方两级政府财政分权比较彻底。日本则不相同，地方政府管理债务主要是将地方债计划管理与审批制乃至协议制相互配合。就财政体制看，我国和日本最为接近，同样是财力高度集中于中央，相比较而言，中央财政收入比重高，支出比重低，地方财政正相反，收入比重低，支出比重高；日本地方政府处理与居民息息相关的具体业务，中央政府管理外交、国家安全等需要由全国统一决策或实施的事务，我国地方政府只管本地区经济、事业发展，中央处理国家安全、外交等事务，承担调整国民经济结构、实施宏观调控等职责，中央和地方管理事物权限分工明确；我们两个国家同样存在地方政府财力相对不足，管理事务范围逐渐扩大现状，这造就了中央政府对地方政府的大规模转移支付。因此，在债务管理制度上我们可以借鉴日本的一些经验，地方政府举借债务开始可以以审批为主，制度健全条件成熟以后可以适当采用协议制，同时应进一步完善财政转移支付制度。
二、管理举债权限、方式和规模
世界各国具体国情、政治体制结构、财政收入偏好等方面千差万别，但地方政府举借债务仍被各国认为是好的融资手段。地方政府适度举债具有积极效应，但应该严格管理举债权限、方式和规模。据统计，世界多数国家规定，地方政府不能像中央政府那样举借外债，即便是举借的内债也只能用于基础性和公益性投资项目。而世界各国地方政府一般都通过发行债券和银行借款两种方式来融资。绝大多数国家都监管地方政府债务，建立地方政府债务管理专门机构。我国地方政府债务管理处负责管理地方政府债务，设置在财政部预算司下。就规模控制角度看，各国的经验是供给和需求同时控制，相关指标量化一定要细，基本能到每一级政府。所以，我们应该借鉴这些，地方统一债务管理机构，应进一步集中财政信用、政策性金融融资权限，按地方政府政策性投资意图操作，整合各种投资公司、融资平台。地方政府债务管理部门应明确职责、权限，发挥审核、管理、监控、预警及责任追究等职能。另外，各级财政担保或承贷政府债务，其状况对政府债务规模和效益影响深远，财政部门内设政府债务管理机构，可统管政府债务，制定地方政府债务管理办法，监控地方政府债务风险，向上级财政部门、本级政府和人大报告债务情况，防范化解债务风险，加强横向和内部沟通。还有，地方政府债务管理机构应兼顾总体层面宏观管理和项目层面微观管理。全面负责贷款中借，资金划拨，资金使用，贷款偿还等债务管理工作。财政部门要考察选定项目，评估效益，提出建议，政府贷款项目确定前财政部门要全面预测和论证项目偿债能力、汇率风险等问题，尽量避免举债不慎而带来债务风险。项目实施中，财政部门要监督项目资金使用、管理和质量情况，发现问题及时处理，对严重违反资金使用规定，可能造成资金损失浪费项目，可以停拨项目资金，责成项目单位整改，以保证贷款资金的有效性。对地方政府债务实施规模控制，需求和供给双重控制。即需求控制约束地方政府借款行为，从源头控制地方债规模，将地方政府债务需求分为可行或不可行，不科学不符合地方实际的地方债项目审核不予通过。供给控制规范银行和非银行金融机构向政府发放贷款，防止地方政府过大需求，严格控制地方政府债务额度。控制地方政府债务风险，从需求控制角度看，要建立地方政府债务规模管理，严格协议审批各地方政府举债，地方政府发行债券必须向中央进行申报，提出拟建项目和各项目所需资金，中央统筹各地区申报情况进行分配，统一划分各地区发债额度。确定地方政府合理债务规模后，进一步制定严格地方政府债务计划，量化相关指标到每级政府，各级政府按照债务配额合理安排本地公益性项目资金分配。实行对地方政府债务精细化管理。供给控制层面，中央银行严格控制各国有银行和商业银行地方债业务总量，若发现银行向地方政府贷款而政府无法如期偿还者，取消该银行地方债务业务，银行必将极大提高对地方债安全性合理性关注度，这样国家就能间接从供给方面控制住地方债规模。
三、实行预算约束，明确举债用途，加强债务监管
企业的预算约束是指一个企业的支出要受到其货币存量和收入的制约。国家、非营利机构、家庭、消费者，也存在预算约束。预算约束的软硬程度，取决于具体的环境条件，即取决于要求遵守行为规则的社会关系。硬预算约束是指财务收支计划对行为和行动自由的约束是硬性的；支出必须以货币存量和收入为约束条件。这一约束条件严格限制着组织行为或构成对组织行为自由的硬约束。软预算约束是指财务收支计划对组织行为和行动自由不构成有效的约束。当组织不能用自己的收入补偿其支出时，也能继续维持下去。世界各发达国家均重视对地方政府债务的预算管理，所有地方政府债务都纳入预算，债务收支计划对政府行为的约束是强制性的：预算囊括政府各部门所有举债收入和偿债支出，分析未来债务收支情况，安排足够准备金履行担保责任，调整预算须经特殊报批。世界各国一般都以法律形式明确债务资金用途，资本性支出居多，往往禁止弥补赤字。各国都重视债务监管，诸如举债的地方政府要经过严格的信用评级服务，如实地披露地方政府资产负债状况，审计工作加大力度和广度，注重时效。我们借鉴于此，严格预算，规范债务用途，健全信息披露制度、信用评级、审计监督等等。
四、建立风险预警机制和偿债准备金制度
世界各国为防止发生债务风险，均及时监控风险，实行债务风险预警机制。即首先设定风险管理目标并据此识别和分析现实存在的各种债务风险，然后将结果汇总提交风险监控系统；再根据风险控制标准，警告相关部门与机构，寻找引起风险的原因，提出相应的化解措施，以此来实现地方政府可持续融资。再者，世界各国普遍建立偿债准备金制度，严格规定准备金用途，定期报告准备金使用情况。鉴于此，我国应实施有效的风险预警机制，培养地方政府债务风险预警合格人员，风险预警工作系统性、专业性和政策性，风险预警人员要熟悉财政相关业务，具有较强的分析能力。风险预警队伍要稳定，分工要明确。对或有债务、隐性债务要进行连续跟踪监测，要加强对风险预警人员培训，让他们熟练掌握各种先进的分析技术和工具，提高风险预警分析水平。追究地方政府债务风险决策责任，即各级政府必须树立“借债要还”的观念，避免侥幸心理，在使用、管理贷款资金时，要建立严格的债务投资决策责任制，用规范明确项目负责人应承担的管理和偿债责任。整个投资项目决策者要对从建设项目的可行性研究和确定，到设计、施工、生产准备、投入生产的全过程负责到底，全面监督。政府评价体系应明确责任，包括是否按计划、按进度实施借贷、引进任务是否完成等内容。建立偿债准备金制度，确定适度偿债准备金规模，避免造成资金闲置或加大地方财政压力，我国地方政府债务种类繁多，还本付息方式和资金来源结构不尽相同，我们应结合每一种债务偿还的具体情况，包括债务余额、偿债期限及还本付息方式等分类分析，确定债务的偿债准备金规模。偿债准备金建立后，在确保安全的基础上，可进行相关投资，使其不断使用、安全增值。另外，要建立防止偿债基金被挪用和侵占的相关制度，以保证债务能够及时、足额偿还。
五、规范财政管理体制和资本市场
资本市场亦称“长期金融市场”、“长期资金市场”，是指期限在一年以上各种资金借贷和证券交易的场所。资本市场上的交易对象是一年以上的长期证券，即还款期限超过一年、用于固定资产投资的公司债务和股东权益——股票。因为在长期金融活动中，涉及资金期限长、风险大，具有长期较稳定收入，类似于资本投入，故称之为资本市场，它与调剂政府、公司或金融机构资金余缺的资金市场形成鲜明的对照。规范财政管理体制应促使地方政府有充分的财政自给能力，合理界定中央和地方两级政府的事权和财权，完善转移支付制度，具体地，首先应该合理确定转移支付规模：在优先考虑通过调整事权与财权划分体系相应增加地方政府自有收入的基础上，中央政府要结合自身财力建立健全规范的转移支付规模和稳定增长机制，不断加大对下级的转移支付力度，纠正纵向和横向的财政失衡，促进公共服务的均等化；还有是选择合适地的转移支付形式：地方事权支出，主要要调整财权配置、增加地方自有收入，辅之以中央财政通过一般性转移支付予以适当支持，中央政府委托事务，应中央财政通过专项转移支付方式安排解决，中央政府导向的下级事权事务，中央财政理应通过专项转移支付加以扶持和引导。规范资本市场一方面可以完善审计等监管制度，增强地方政府债务方面信息透明度，即除牵涉国家机密项目外，其余各收支项目金额、编制依据等，都应向社会公布，地方财政各项安排和实施结果都公开。另一方面地方政府应广泛运用向银行借款和发行债券等方式筹集资金，加剧市场竞争，产生规模效应，减少融资成本，提高政府债券流通能力，弥补地方政府债务行政管理不足，降低债务风险。还有，民间部门充分利用资本市场融资，可弥补地方政府投资，政府债务融资需求变小，防止发生债务风险。
参考文献：
1.高培勇.世界主要国家财税体制：比较与借鉴[M].中国财政经济出版社，2010.
2.郭连成，车丽娟.俄罗斯预算联邦制的改革与发展[J].俄罗斯中亚东欧研究，2009（3）.
3.侯一麟.政府职能、事权事责与财权财力：1978年来我国财政体制改革中财权事权划分的理论分析[J].公共行政评论，2009（2）.
4.贾康，阎坤.完善省以下财政体制改革的中长期思考[J].管理世界，2005（8）.
5.贾康，赵全厚.政府间财政体制变革[J].经济研究参考，2009（2）.
6.陈均平.中国地方政府债务的确认、计量和报告[M].中国财政经济出版社，2010.
*本文系辽宁省教育厅课题编号W2010288《辽宁省乡镇政府债务问题现状及对策研究》的前期成果。
（作者单位：沈阳大学）
