劳动争议仲裁实体化新解
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作者: 冯 哲
摘要：劳动仲裁是解决劳动争议的主要方式之一。仲裁实体化建设以来，劳动仲裁在解决劳动争议方面的作用日益突出。但学界对劳动仲裁实体化的内涵及内容等缺乏全面系统的研究，制约了仲裁效力的发挥。本文以此为切入点，试图为劳动仲裁实体化作出新解，以提高仲裁在纠纷解决机制中的作用，从而实现建立和谐劳动关系的目的。
关键词：劳动争议仲裁；仲裁实体化；仲裁院
一、劳动争议仲裁实体化的内涵
劳动仲裁则是解决劳动争议以及诉诸司法的重要途径。但适用法律法规的陈旧导致了劳动仲裁效果的低效性。特别是仲裁机构的行政职能与办案职能的界限不明导致了仲裁裁决法律效果与社会效果的低效率和低成效。面对仲裁机制的困境，实践部门在既有法律框架下，借鉴、吸收国内外先进经验，积极探索、推行仲裁机构实体化建设即仲裁院建设。劳动争议仲裁实体化的内涵不应局限于仲裁机构的实体化或仲裁院建设上，仲裁机构的实体化仅仅是仲裁实体化改革的一个开端或基础，是解决劳动仲裁裁决法律效果与社会效果统一问题的突破口。也就是说，仲裁机构实体化改革是实现仲裁机制实体化的途径之一。笔者认为，劳动仲裁实体化是指劳动仲裁作为纠纷解决机制的实效性，这里的实效性是指劳动仲裁在解决劳动纠纷上的法律效力以及对劳动者权益保护的程度和社会效果的表现力。劳动争议仲裁实体化包括劳动仲裁的静态机制和动态机制。在实现纠纷解决的法律效果与社会效果统一的最佳状态过程中，劳动仲裁的静态机制与动态机制的协调与配备则成为仲裁实体化的核心内容。劳动仲裁静态机制是指构成与运行仲裁的各种物质与人员等的基础性条件，包括人员配备、机构组织、物质支持等；而动态机制则是指仲裁运行的内部方式以及与其他纠纷解决方式的协调问题。所以劳动仲裁实体化改革是一个静态机制与动态运行机制相结合的过程。显而易见，独立仲裁机构的存在不应成为判断仲裁实体化的唯一标准，还应从仲裁机制的整体角度来衡量、判断劳动仲裁独有的法律地位。因此，劳动仲裁实体化是一个从强化仲裁机构入手、逐步推进仲裁机制变革的庞大工程。而仲裁机构实体化建设则是现阶段仲裁实体化问题的起点，是一个从静态机制的确立到动态运行机制的改革过程。
二、劳动仲裁实体化改革举措
1.继续推进仲裁机构实体化建设
（1）仲裁院的设置。参照仲裁院建设较快省份以及河北省仲裁院建设经验，仲裁院建设应以点带面，逐步推进的发展模式为宜。在诉讼法领域，法院的设置与行政管辖区域相一致，这是法律面前人人平等原则的体现，每一个社会个体都有平等地受法律保护的权利。那么仲裁院的设置是否也应遵循这一模式呢？根据仲裁委员会的设置要求，县、市、市辖区应设立仲裁委员会。而按照立法的规定，仲裁机构应为仲裁委员会的办事机构，也就是说与仲裁委员会设置原则相同应在县、市、市辖区也设置对应的仲裁院。仲裁院的设置应打破县市的行政区划，以案件数量、经济发展水平以及劳动关系发展趋势为标准划定仲裁院的设置。
（2）人员的素质。仲裁员的素质可包括专业素质、职业素质和道德素质三个方面。由于仲裁职业化起步较晚，专职从事仲裁工作的仲裁员学历层次较低，没有受过专业的培训，其业务知识只是在实践摸索中所得，办案更依靠于经验的作用。就职业素质来说，专职仲裁员一般直接接触的都是处于社会最底层的劳动者或与雇主发生纠纷而认为权益受损的劳动者，其往往情绪激动或语言较为粗鲁等，这就要求仲裁员应具备一定的职业修养，要善于沟通、善于倾听、善于控制。因此，笔者认为应通过职业培训、素养养成等教育逐渐加大仲裁员综合素质的培养，并逐渐提高仲裁员的准入门槛，设立仲裁员淘汰制度，以为仲裁员的职业化与专业会打下良好的基础。
（3）仲裁院与有关机关的关系。仲裁机构实体化建设就是以实现行政职能与办案职能的分离为主要目的。明确仲裁院纠纷处理职能，必须正确处理仲裁院、仲裁委员会以及劳动行政部门的关系。仲裁院的独立性直接决定了仲裁裁决的效力问题。各级劳动行政部门设立仲裁院，实质上是分离了既有的行政管理职能，但仲裁院与仲裁委员会仍具有隶属关系，这里的隶属仅限仲裁员的选任、考核与错案追究，对仲裁院的审理活动与结果不得进行干预。而较低层级（与行政区划相一致）的仲裁院应接受较高级别仲裁院的案件指导，后者承担着总结仲裁经验的任务。而仲裁委员会应受当地主管行政机关的领导，但行政机关的领导仅限于行政管理领域，对案件处理程序及结果不得进行干涉。
2.强制仲裁机制有限变革建议
在现行制度框架下，“一裁两审”的纠纷解决方式不会有根本性变革。但“一裁两审”制在一定程度上限制了仲裁效力的发挥，不能使劳动者受到普遍的救济。因此，应在立法允许的幅度内对该纠纷解决机制进行有限变革。笔者认为，应在区分劳动关系性质的基础上，设立一裁终局制和双轨制的纠纷选择救济方式。也就是说，在进入仲裁机制救济程序后，仲裁员应向仲裁申请人告知纠纷解决的两种并行方式，在符合条件下申请人可以进行选择。如果是确认或变更劳动关系的案件或一般劳动争议案件，申请人享有纠纷处理的选择权，一旦选择了一裁终局制，仲裁裁决即为生效裁决，申请人不得进行诉讼，如果被申请人拒不履行生效裁决的，申请人可以依此向法院提起执行程序；而对群体性劳动争议案件，申请人没有选择权，只能通过“一裁两审”的方式进行救济。这样，在一定程度上既节约了诉讼与仲裁成本，也有效地保护了劳动者的权益。
3.建立和完善“三方机制”，强化仲裁的公正性
“三方机制” 是国际上公认的协调劳资关系、处理劳资纠纷的准则。我国在加入世界贸易组织后，更应尽快使劳动争议处理制度与国际上通行的制度接轨。就现有制度来看，我国的仲裁委员会也是符合“三方机制”的要求的，即仲裁委员会由劳动行政主管部门的代表、工会的代表和政府指定的经济综合管理部门的代表或企业代表组成。但由于工会运行及企业经济利益的制约，我国的三方机制并没有发挥应有的作用。仲裁委员会成了主管行政机关的“一方机制”，关于仲裁案件的审查、受理以及审理均由行政主管机关一家包办，增加了行政主管机关的工作压力，也使“三方机制”流于形式。为了尽快解决此问题，一方面应大力加强产业和行业工会建设， 充分发挥其在工资协商、劳动保护中的作用。从立法与实际中理顺工会同用人单位和劳动者的关系， 使工会同职工紧密联系， 切实代表职工的利益； 另一方面以现有的社会团体为基础，如企业家协会、私营企业协会、个体工商户协会、工商业联合会等，通过修改各种规范性文件的方式，赋予这些组织用人单位团体的职能，来参与劳动仲裁事务。这样，既可以有效地利用现有社会资源，又可以降低企业参与仲裁的成本，以实现“三方机制”的有效运行。
4.强化仲裁裁决执行力度
劳动仲裁一直为人们所忽视还在于其缺乏必要的执行力度，生效裁决难以实现使人们丧失了对仲裁的信任。对于物的给付问题相对较易解决，如果义务人拒不履行生效裁决的，人民法院可以强制执行，如强制扣押、冻结或拍卖。但涉及到变更或确认劳动关系的裁决，如违法进行开除、除名或恢复劳动关系的，人民法院却无法对该企业或用人单位实行强制手段，这就导致了有关劳动者的权利无法得到实际、有效地维护。那么，对于此类纠纷的解决方式，可以考虑适用多层次执行方式：首先，司法执行。仲裁裁决的权利人应在法定的期限内向人民法院提出申请，请求执行生效法律文书的内容，这是基本的执行方式。其次，行政手段执行。在司法执行无效的情况下，权利人可以向劳动主管行政部门提出申请，经查证属实后，劳动主管行政部门可以通过行政监察、行政强制、行政处罚等行政行为促使其履行义务。当然，行政手段的执行应在法律允许的限度内，不得滥用行政职权。
5.畅通劳动争议处理渠道
我国劳动争议处理方式具有多样性特点。除了仲裁、诉讼外，还有企业调解委员会的调解、行政调解等。企业调解委员会由职工代表、企业代表和企业工会代表共同组成。但由于我国工会发展的滞后性，企业调解委员会并不能由利益三方均衡组成，因此，实践中的企业调解委员会并没有发挥及时协调劳资关系、解决劳动争议的功能。而行政调解则是主管行政机关发挥行政管理职能、妥善解决劳动争议的有效方式之一。仲裁院设立后在一定程度上实现了行政职能与办案职能的分离，但由于仲裁院仍是设置在劳动行政机关内部，所以与行政调解的关系问题也成为了仲裁机构实体化建设中需要重点解决的问题之一。一般来说，行政调解与劳动仲裁应当并行，由申请人选择适当的救济方式。但从稳定社会关系、有效保障劳动者权益角度出发，应当设置调解前置建议制度。也就是说，申请人在进行救济之初可以行使选择权，即由主管行政机关主持进行调解，或由仲裁院进行仲裁。一旦申请人选择了仲裁方式，那么仲裁庭立案庭在正式立案前应向当事人提出行政调解建议，如果申请人不予调解的，才可进入仲裁程序。建立行政调解前置建议制度，目的是在仲裁机制尚未健全情况下，充分发挥行政权的效力，以更有效地保障劳动者的合法权益，及时解决劳动纠纷。
作者单位：河北科技大学文法学院法律系
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