加快城镇化进程 走中国特色的新型城镇化道路

来源:用户上传      作者: 王成吉

　　摘要:中国的国情决定了中国既不能走西方发达国家的城镇化道路，也不能走许多第三世界发展中国家的城市化道路，而要走具有中国特色的新型城镇化道路，即“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”。当前，中国正面临着难得的发展机遇，我们要抓住机遇，加速推进城镇化进程，走出一条具有中国特色的新型城镇化道路。
　　关键词：中国特色；城镇化；道路
　　中图分类号：F291.1文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）03-0156-03
　　
　　城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是工业化、现代化的重要标志。中国正处于城镇化加速推进的关键时期。加速推进城镇化进程，走中国特色的新型城镇化道路，对于深入贯彻落实科学发展观、加快转变经济发展方式，促进经济社会又好又快发展，实现全面建设小康社会的奋斗目标，具有十分重要的意义。
　　一、加快城镇化进程的重大意义
　　城镇化，也称城市化，是指农村人口向城镇转移、城镇规模扩大以及由此引起一系列经济社会变化的过程，是现代化的重要途径和必然归宿。城镇化水平是一个国家文明发达和社会进步的重要标志。城镇化的实质是经济结构、社会结构和空间结构的变迁。加快城镇化进程，已成为中国深入贯彻落实科学发展观、加快转变经济发展方式的重大战略选择，成为全面提高人民生活质量、促进社会文明进步、实现可持续发展、向现代化迈进的必由之路，也是推进工业化、实现城乡一体化的根本途径。
　　1.加快城镇化进程，是扩大内需、实现需求结构转型的重要动力。消费、投资、出口是拉动经济增长的“三驾马车”。目前影响中国经济可持续发展的一个重要问题是内需不足。由美国次贷危机引发的全球金融危机使世界经济发展受到严重冲击，中国经济也受到很大影响。中国是一个拥有13亿人口的大国，国内需求尤其是农村需求增长潜力巨大。中国农村人口是城市人口的两倍，但消费总量仅为城市消费总量的90%。加快城镇化进程，可以扩大内需，提高居民消费水平和社会投资需求水平。首先，城镇化可以大幅度提高居民消费能力。城镇化推进的过程，就是非农产业向大中小城市、小城镇聚集和农村人口市民化的过程，如果中国保持1998年以来的城镇化速度，城镇化水平每年以1.2%的速度递增，每年将新增城镇人口约2 000万，这是一个庞大的消费群体，必将加速提升中国消费水平。其次，城镇化可以扩大社会投资规模。市场主导型投资的增加，是优化投资结构，促进经济可持续发展的基本要求，城镇化带来的农村人口市民化和产业集群发展，必将带来巨大的市场投资需求，提高社会投资规模和效率。城镇化带来的持续投资，必将拉动中国经济长期增长。
　　2.加快城镇化进程，是实现产业转型升级、促进三次产业协调发展的有效途径。第一、第二、第三产业协同带动，是经济可持续发展的产业支撑。加强产业转型升级，实现经济增长由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，是当前中国转变经济发展方式面临的重要任务。2009年中国第三产业增加值占国内生产总值的比重为42.6%，比上年提高0.8个百分点。但第三产业比重仍然偏低，不仅显著低于发达国家70%的平均水平，也明显低于发展中国家50%的平均水平。中国第三产业水平低的基本原因是中国城市化水平偏低，分散居住的农村人口比重过大，不能为第三产业的发展提供广阔的空间，加快城镇化进程，不仅能推动教育、医疗、社会保障、就业等社会事业的发展，而且能推动金融保险、商贸物流、研发设计、电子商务、信息咨询、旅游休闲、家政服务等服务业的发展，使经济增长由主要依靠第二产业带动转为第一、第二、第三产业协同带动。
　　3.加快城镇化进程，是优化城乡结构、促进城乡经济社会发展一体化的重要抓手。人口多、农民多、底子薄、生产力不发达、发展不平衡、城乡差距大，仍然是中国的基本国情。调整城乡结构，加快推进城镇化进程，是加快经济发展方式转变的迫切要求。城镇化可以带动人口、资金、技术等要素配置的空间变化，是优化城乡结构、实现城乡一体化的重要抓手。加快城镇化进程，应从城乡发展一体化的高度，打破城乡二元结构，统筹城乡经济社会关系，促进城乡社会协调发展。提高城镇化水平，增强城镇综合承载能力，可以在更大范围内实现各种资源和生产要素的优化配置，引导非农产业和农村人口有序向大中小城市和小城镇集聚，有计划有步骤地解决好农民工在城镇就业和生活问题；可以有效实现以工促农、以城带乡，促进城镇化和新农村建设良性互动，共同发展；可以通过减少农民数量，提高农业劳动生产率，增加农民收入，让农民过上富裕生活。
　　4.加快城镇化进程，是优化要素投入结构，实现创新驱动型增长的重要引擎。加快经济发展方式转变，必须始终把自主创新作为增强经济可持续发展能力的根本途径。这就要求在投入要素结构调整上取得新突破。实现经济增长向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。城镇化作为城乡经济社会结构转型的发展过程，对科技创新有巨大需求。对中国来说，在推进城镇化进程中必须重视资源节约和环境保护，建设资源节约型和环境友好型城镇。因此，加快城镇化进程，应当由注重城镇化规模的简单扩张向注重提高城镇化质量转变，更加注重自主创新，依靠科技的重大突破和创新，培育一批发展潜力大、带动作用强的战略型新兴产业和产业集群，加大运用新技术改造提升传统产业的力度，促进经济增长由要素驱动向创新驱动转变，提高经济发展的质量和效益。
　　二、中国城镇化建设存在的问题
　　改革开放以来，中国城镇化建设取得了显著成绩，2009年城镇化率达到46.6%，但也存在一些不容忽视的问题。
　　1.城镇化整体水平偏低。从中国的城镇化与工业化进程的比较来看，工业化的进程取得了很大的进展，而城镇化一直徘徊在较低的水平上，城乡“二元经济”结构矛盾突出。通过三十年的改革开放，2009年中国的人均GDP已超过3 700美元。根据世界银行发展指标按钱纳里的标准发展模型，中国的城镇化率至少应该达到50%以上，而2009年中国的城镇化率只有46.6%，城镇化水平明显偏低。
　　2.城镇基础设施建设滞后。中国城镇基础设施建设滞后的重要表现是：许多城镇供水紧张、供电不足，交通不畅，道路短缺、公共绿地普遍减少，污水处理、生活垃圾无害化处理等基本上是空的。
　　3.城镇规划不够科学，缺乏前瞻性和可操作性，在实施中随意性较大。搞城镇建设，规划制定非常重要。规划既要遵循城镇建设的一般规律，又要结合本地实际，体现自身特色。然而我们大多数地方的城镇建设规划却千篇一律，一个模式，没有地方特色，而且公共服务设施不配套。造成拆了建、建了拆，重复建设现象时有发生，造成人力、财力、物力的浪费。
　　4.城镇经济结构不合理。城镇是社会协调分工、商品交换的中心，也是工业生产管理、经济协调发展的所在地。随着社会主义市场经济的不断完善和发展，社会分工的深化和协调分工的需求也将日益增长，城镇中为生产服务的金融、商业和第三产业日益发达而中国第三产业发展却非常滞后。
　　5.城镇建设占有耕地不断扩大，生态环境不断遭到破坏。一些地方在“加快城市化”名目下，大面积粮田被乱批乱占，有的把地圈起来炒地皮，有的用来建大规模农家乐，有的用来建大规模花卉、苗木艺场等，造成大量土地浪费。同时，还存在资源过度开采，生态环境的破坏与污染等问题。

　　三、加快中国特色城镇化进程的对策思考
　　加快推进中国特色城镇化进程，要按照科学发展观的要求，坚持按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。既充分发挥大城市“以大带小”的辐射作用，又充分发挥小城镇在中国城镇化过程中的积极作用，以产业化作为城镇化的支撑和基础，又以城镇化推动产业化发展，在城镇化过程中促进经济社会的可持续发展，达到城镇化的最佳效果。
　　1.制定完善的城市规划，促进城镇的有序发展。城市规划是保障城市有序发展的重要手段。通过对城市空间布局的直接规定，对城市以及城市产业的发展具有长远影响。中国现行的城市规划法有许多内容还不完善，导致城市规划工作缺乏严格的法律约束和制度保障，对城市发展的指导和约束作用难以有效发挥，应尽快健全城市规划制度，完善城市规划的内容，促进城市的有序发展。
　　城镇体系规划是对城市、城镇发展规模、布局进行宏观的考虑，是各级城市、城镇规划的前提。每个城市、城镇的总体规划、经济社会发展规划与土地利用规划之间要有统一性、连续性，专项规划要服从总体规划、每种规划要有一定的连续性。规划制定之后，其实施与管理同等重要，需要由专门的部门来进行规划的实施管理，防止规划流于形式。
　　在规划中，要遵循城市发展规律，合理判断城市发展阶段，发挥城市在区域中不同等级职能体系中的节点作用；处于不同发展阶段、不同发展规模、不同区域位置的城市，在产业与功能定位上是不同的，如果能够正确判断城市功能与城市腹地范围，那么就能发挥城市的潜力，加快城市发展及其辐射带动能力。
　　2.鼓励和支持大城市适度发展，充分发挥好大城市对中小城市的辐射带动作用。在城市化加速发展的过程中，大城市具有超前增长的特点，聚集经济效应最强。大城市还是综合性的服务中心，是各种专业化服务的生产地。因此，大城市的发展对城市化和第三产业发展至关重要。要鼓励大城市适度发展，首先，政府要彻底抛弃过去长期存在的抑制大城市发展的思想认识和政策倾向，重视大城市在区域经济中的极化效应和扩散效应作用，顺应城市化发展规律，支持和鼓励大城市适度发展。其次，区域中心型大城市要发挥自身的规模优势和资源优势，重点发展银行、保险、文教、卫生、科学研究、物流管理等现代服务业，逐步构建起结构合理、功能完善、辐射力强的现代服务体系，提升城市的综合服务功能，使以现代服务业为主的第三产业成为城市经济的重要支撑和新的增长点。再次，要加强大城市的基础设施建设，建立和完善城市综合交通体系，现代通信体系、信息网络体系和人才储备体系，为现代服务业的发展创造有利的外部环境。最后，在特大、超大城市周围要合理规划和建设卫星城市，扩展大城市的发展空间，缓解大城市人口不断增加和城市空间有限的矛盾，形成经济、社会和环境协调发展的机制，实现大城市的可持续发展。
　　3.积极发展中小城市。中国中小城市量多面广，具有进入门槛低、发展空间广和吸纳人口潜力大等优势，但存在功能不完备、集约程度不高、产业基础薄弱、就业压力大、部分资源型工矿城市困难较多等问题。中国中小城市今后发展的重点应是挖掘潜力，完善功能。要按照形成与特大城市、大城市相配合的城镇体系的要求，进行布局调整。东部地区要适当控制中小城市的数量，重点提高现有城市的质量、品位、规模、层次，增强辐射力。中西部地区可以在壮大现有城市规模和提高质量的基础上，适当增加城市数量。优先发展区位优势明显、交通便利、发展潜力大的中小城市，把功能单一、具备条件的中小城市发展成为综合性城市。具备旅游、交通、商贸、工矿等特定优势和文化、资源、产业功能的中小城市，要进一步强化优势，突出特色，提高竞争力。
　　4.积极有效地推进小城镇建设。小城镇是城镇体系的基础部分，是大中城市的“母体”，世界各国现有的大中城市无一不是从当初的小城镇发展起来的。中国的城市化发展也是从小城镇蓬勃发展为主要特色。中国目前已有县城以外的小城镇4.2万余个，人口2亿多，其中建制镇2万余个，集镇2.2万个，但中国小城镇大都存在人口规模小、功能不齐全、经济组织少、聚集经济效应差问题。要发展小城镇，提高它们的人口聚集和经济聚集性能是关键。对于缺乏产业基础的小城镇，要采取有效措施吸引乡镇企业向小城镇聚集，通过产业的聚集发展，特别是专业化的产业聚集，带动小城镇的繁荣。对于有产业基础的小城镇，应加强小城镇的基础设施建设，大力发展流通服务业，通过公路网、铁路网、航空网、互联网等网络体系，把小城镇纳入区域城镇体系中，提高小城市与外部的经济联系能力，使小城镇成为连接城乡经济的重要桥梁，吸引人口向小城镇聚集，最终实现小城镇向小城市的转化。
　　5.完善加快城镇化的体制和政策环境。中国城镇化滞后的一个重要原因，在于传统体制和政策不适应城镇化发展的客观要求。加快城镇化进程必须注重体制创新，改善政策环境。
　　一是改革户籍管理制度。加快户籍制度的改革步伐，形成全国统一市场条件下劳动力正常流动的新的人口管理机制。实行按居住地划分城乡人口、按职业确定居民身份的制度，逐步放宽对农民进城及人口跨地区落户的限制，进一步完善身份证制度。改变原先的农业人口和非农业人口的户口划分方法。农民在城镇有固定的住房和稳定的收入来源，都应当允许在城镇落户、享受城镇居民同等待遇。
　　二是建立城乡统一的劳动力市场。应从建立健全全国统一、公开、有序的要素市场出发，统筹城乡就业，逐步推进城乡劳动力市场一体化，打破对劳动力市场的垄断和地区保护，增加农村富余劳动力向城镇转移就业的渠道。
　　三是完善用地制度。应按照既有利于保护耕地、节约土地，也有利于促进城镇化的原则，要妥善解决城镇建设用地的供需矛盾，在逐步减少农民居民点建设用地总规模的同时，适当扩大城镇新增建设用地规模。进一步加强土地规划管理，通过完善供给制约和需求引导相结合的供地机制，优化区域土地利用结构。强化耕地保护的经济机制，提高耕地占用成本，引导城镇建设利用非耕地资源和挖掘现有用地潜力。逐步完善土地租、税、费的法制，加强土地置换、农村宅基地、乡镇企业用地和开发区用地的管理，提高小城镇土地的集约程度。
　　四是形成有效的城镇建设投融资机制。加快城镇化进程，促进各类城镇健康发展，仅靠政府的投入是远远不够的，需要探索各种有效的资金筹措渠道。要坚持市场化的改革方向，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，逐步形成城镇建设投资主体多元化格局。充分发挥各级政府财政性资金的导向作用，合理界定政府投资范围，加大对公益性基础实施和公共实施的投入。改革和完善城镇财税体制，逐步建立城镇建设资金保障体系。深化城镇基础设施投融资体制改革，鼓励各类投资主体投资建设和经营城镇基础设施。凡是能推向市场的都要推向市场，实行市场化运行、社会化服务。改革城镇供水、供气、供热、供电、环卫、公交等的价格形成机制，逐步实行企事分离，形成投资、经营、回收的良性循环。
　　五是加快建立社会保障体系。积极探索适合城镇化特点的社会保障制度，加快建立社会保障体系。提升城镇居民基本医疗保险和农村新型合作医疗的参保率与保障标准，完善农村养老保险制度，缩小与城镇居民养老保险水平的差距；在现有低保制度基础上逐步将进城农民工纳入参保人群；要大力增加保障性住房，逐步将进城农民工纳入城镇住房保障体系。
　　[责任编辑 陈凤雪]

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