基于土地发展权的征地补偿机制浅探

来源:用户上传      作者: 张晓芳,陈龙乾,张晓冬

　　摘要:征地补偿问题实际是土地增值收益分配问题,它关系社会和谐与稳定发展。由于传统土地权利体系中土地发展权概念的缺失,相关土地收益增量被政府或者强势利益群体占有,造成对农民不合理补偿。因此,在界定土地发展权归属的基础上,探讨新型征地补偿机制,合理分配增量收益,将利于从根本上保护耕地,维护农民的土地权益。
　　关键词:土地征收;土地发展权;失地农民;补偿机制
　　中图分类号:F293.2 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)13-0119-02
　　
　　一、问题的提出
　　随着中国经济的快速发展,土地供需矛盾已为社会各界广泛关注,农村土地被大规模征收。特别是近几年来,建设项目每年占用耕地300万亩左右。按照《全国土地利用总体规划纲要》,从2001―2010年,全国需安排非农建设占用耕地1 850万亩,其中90%以上为需要征收的集体土地 [1]。越来越多的农用地转为非农用地,被征地农民也越来越多。由于中国的土地征收补偿制度形成于计划经济时期,随着市场经济的发展征地利益冲突问题日趋显著。因此,如何改革征地补偿制度、合理分配土地收益、切实维护农民利益已成为事关中国社会稳定和经济建设的重大课题之一。
　　二、基于土地发展权的征地补偿的必要性
　　世界上几乎所有国家都存在土地征收行为,即便是在最注重保护私人财产权利的美国。基于德国学者奥托・梅叶特别牺牲说理论,“国家有使人民负担义务的权力,人民有服从其命令的义务,但如果不是国家课以一般人民的负担(如兵役、纳税等),而是仅使无义务的特定人受特别牺牲时,应该给予其补偿。”从英国、美国、日本等国和中国台湾地区征地法律不断完善的历程看,征地补偿的基本原则都越来越充分地体现“合理补偿”或“完全补偿”总体原则的精神,这些国家考虑被拆迁征收人的利益,不仅有土地房屋的购置费用补偿、现实损失,也有该土地房屋潜在收益、甚至人们的心理损失,失业损失更是重要赔偿内容。中国征地补偿的总体原则是“合理补偿”。但纯粹按农业用途进行征地补偿的基本原则未能更好地体现“合理补偿”原则,完全忽视被征地农民对于土地发展权益的要求,对农民的补偿偏低。在征地过程中,如果成本为100。农民得到的补偿只占其中的5%～10%,农村集体及农民所得到的农地征收价格大概为出让价格的l/10,而农地出让价格又大约是农地市场价格的1/5,也就是说补偿价格、出让价格和市场价格的比例为1∶10∶50 [2]。据国家权威部门估算,改革开放以后,通过低价征收农民土地至少使农民蒙受了50 000亿元的损失 [3]。
　　在目前的农地制度下,土地是农民依托于集体土地共有制下的一种资源禀赋,是农民在家庭农业经营下就业和社会保障的基础。土地征收实际是对农民资源禀赋的剥夺。要从根本上解决失地农民补偿问题,就必须重视土地对农民的保障功能,从“禀赋和能力”上对失地农民进行补偿。因此,在土地征收中设置土地发展权,通过土地发展权收益筹集补偿基金不失为对失地农民进行公平和能力再造补偿的一种有效的制度改进,能更好地确保失地农民的生存和发展。
　　三、农村集体土地发展权的归属
　　土地发展权是将土地变更为不同使用性质的权利,是一种可以与土地所有权分割而单独处分的产权 [4]。它在中国是一个新的领域,一些提法还仅限于理论界。国有土地所有权归国家,发展权必然归国家所有;而农村集体土地发展权的归属则是中国当前理论界争论的焦点之一。对于农村集体土地发展权的归属,国内理论界主要有二种观点,一种是归国家所有,主张这一观点的学者,依据“涨价归公”的理论认为,农地转为建设用地的增值是城市建设投资的外溢,农村土地发展权应归国家,土地开发者必须向国家购买发展权,才能开发农地(苏志超,2000);一种是归农村集体所有,此观点认为,农地发展权应归农地所有者。土地发展权的权利主体问题涉及政府、土地所有者、土地使用人等各方对土地增值收益的分割(沈守愚,1998;周诚,2006)。笔者认为,将农地发展权归国家,着重公权的作用,看似有管制效率,但由于自身机制问题,缺乏公平,农地保护与农民利益得不到有效保障;失地农民个体没有一定的资金积累,不能承担其自身的教育、培训费用,使其未来生存失去保障,还影响到农民后代接受教育的水平,这不仅不利于农民个人和农村未来的发展,更不利于国家的长远发展。从一般意义上来说,作为土地所有权的权利束之一,土地发展权应属于地所有权人所有。所以根据土地所有权制度,农地发展权也应归属于农民集体。这样划定更有利于划分权利束,明确权属关系,厘清国家对土地的宏观调控权和土地产权之间的关系。将农村土地发展权归农民,着重私权的利益,保护农民和农村的利益,不仅有利于土地资源的优化配置,更重要的是为农民集体参与土地发展收益的分配提供合理的依据。这虽然对于中国的现实土地制度有一定的冲击,但对于长远的发展来说,利大于弊。根据国土资源部副部长李元的讲话精神,新修订的《土地管理法》将允许农村集体非农建设用地流转,从而赋予农民以建设用地发展权 [8]。所以,农村土地发展权归属的确立将会有法律依据。本文的土地征收补偿探讨也是建立在此界定基础之上。
　　四、基于土地发展权的征地补偿机制探讨
　　据前文对基于农地征收的土地发展权归属分析研究,建议将中国征地补偿原则扩展为“对农地发展权进行补偿,不仅要补偿现状农业用途,并要补偿潜在发展收益,满足被征地单位失地农民就业和各种社会保障要求”,使征地补偿的基本原则真正能体现“合理补偿”的精神。农地征收是政府行使征收权将集体所有土地收归国有,并用于其他用途的行政行为。这种征收行为有公共利益性质,也有非公共利益性质,这两种征地行为都限制了土地发展,但两者限制土地发展权的目的是不同的,因此针对不同性质的征地行为,基于土地发展权的补偿要分别构建,但均应考虑要足够补偿土地对于农民的基本功能和效用,也就是要满足用于失地农民就业和养老、医疗、失业等社保制度安排的费用需要。
　　1.公共利益性质的征地补偿探讨。公共利益性质的征地行为是指出于公共利益的需要而改变土地用途的征地行为,例如公共道路交通、公共医疗卫生、环境保护等非营利性目的的征地。由于这种征地行为是为了满足社会公共利益的需要而非用于商业营利,是政府为了促进社会公共福利而行使的权力,在对被征地农民集体进行补偿时,政府应该购买农民集体的土地发展权,对农民集体的土地发展收益进行补偿,虽然不需要完全补偿限制土地发展的损失,但也要足够补偿农民集体,尤其是必须满足失地农民就业和各种社会保障的需要。
　　2.非公共利益性质的征地补偿探讨。非公共利益性质的征地行为则是带有商业营利性质的征地行为。一般土地用于农地的价格会小于建设用地的价格,非公共利益性质的征地行为在转换土地的用途之后,土地价格往往会上涨,此时限制土地发展的损失应该得到完全补偿。对于经营性用地的发展权收益,应归被征地农民集体所有。国家通过土地规划和土地利用管制来限制征地行为,征收土地增值税来调节土地增值收益。对于被征地单位的土地发展权收益补偿应充分满足失地农民的生活和就业保障费用要求,如果不能满足,则应该放弃征地行为。因为这说明经济发展的程度还没有达到大规模征收农地的阶段,应放缓城市化速度和规模,不能以牺牲农民利益来实现城市化的快速发展。

　　
　　参考文献:
　　[1]鹿心杜.研究征地问题探索改革之路[M].北京:中国大地出版社,2002.
　　[2]温铁军,朱守银.中国农业基本经营制度研究[J].经济研究参考,1996,(E1):32-48.
　　[3]陈望新.浅谈征地拆迁中存在的问题和对策[J].中国市场,2007,(6):184-185.
　　[4]侯华丽,杜舰.土地发展权与农民权益的维护[J].农村经济,2005,(11):78-79.
　　[5]苏志超.土地经济学术之开创与发展[M].台北:中国地政研究所印行,2000.
　　[6]沈守愚.论设立农地发展权的理论基础和重要意义[J].中国土地科学,1998,(1):18-23.
　　[7]周诚.论中国农地自然增值公平分配的全面产权观[J].中国地产市场,2006,(8):76-79.
　　[8]李元.新土地管理法学习读本[M].北京:中国大地出版社,1998:149.
　　
　　The Discussion of Land Expropriation Compensation Mechanism Based on Land Development Rights
　　
　　ZHANG Xiao-fang1, CHEN Long-qian1, ZHANG Xiao-dong2
　　(1. College of Environmental Science and Special Informations, CUMT, Xuzhou 221008, China;
　　2. College of Management and Economy, Sichuan agricultural University, Yaan625014,China)
　　Abstract: The issue of compensation for land expropriation is actually the issue of distribution of land increment income, it relates to social harmony and steady development. Due to the absence of the concept of land development rights in the traditional land rights system, land income has possessed by the government or the powerful interests groups, which caused unreasonable compensation for farmers. Thus, on the basis of defining the right of ownership of land development, China should build a new type compensation mechanism of land expropriation, and allocate the income of land development rights reasonably, which is more conducive to protect farmland fundamentally, and maintenance land property rights of farmers.
　　Key words: land expropriation; land development rights; land-lost farmers; compensation mechanism[责任编辑 陈丽敏]

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