农业效益与农地流转
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作者: 李先玲
提要农地流转是解决我国当前“三农问题”的重要途径,然而当前农地流转进程缓慢,其中原因是多方面的。本文从流转主体角度,分析农业效益对农地流转中的农民、政府和农业企业行为的影响,认为农业效益低不仅是农地流转的推动因素,也是农地流转的阻碍因素。最后对改善农业效益促进农地流转提出建议。
关键词:农地流转;农业效益;流转主体
项目来源:湖北省民宗委民族文化研究课题(编号:QSY09009)
中图分类号:F32文献标识码:A
一、引言
近年来,国家出台了一系列政策解决“三农”问题。其中,鼓励中国农村土地流转的相关政策引起了广泛关注,因为土地是一种特殊的要素资源,不仅是一种普通生产要素,更承载着我国广大农民的生存保障功能。尽管土地流转已经得到国家法律和政策的承认和支持,而且我国农业劳动力的非农就业水平也在不断提高。但是,目前我国农地尚未形成大规模流转,农地流转仍然处于起步阶段。
国内文献关于中国土地流转影响因素的分析可以归结为两个方面:一是农地流转的动因方面,主要包括相对价格变动、农户自身资源禀赋差异等;二是农地流转的外部限制性条件,包括工业化和城市化决定的经济环境条件、农地产权制度稳定性条件等。但是,内因、外因对土地流转影响的程度如何,哪一种影响更大,目前尚无统一观点。本文通过分析农业效益低对土地流转涉及主体的行为影响,认为农业效益是影响土地流转的关键因素。
二、土地流转涉及的主体
土地在农业生产中既作为劳动对象,又作为劳动手段,直接参与农产品的生产过程,是农业生产最基本的不可替代的生产资料。随着农民外出打工、进城经商的数量增加,农业产业结构和农村劳动力就业结构调整不断深入,重新配置农村土地,按照市场原则让农村土地作为一种生产要素流动是帕雷托经济效率最优化的必然结果。当前农村存在代耕、转让、转包、租赁、入股等多种土地流转方式,使流转涉及对象日趋多样化、复杂化。
1、农民。既可以是土地的流出方,也可以是流入方,是农地流转市场主体的一部分。农民在土地流转过程中基本缺少话语权,属于弱势群体。
2、政府。政府的作用是多方面的,既是土地流转政策的制定和监管者,也是土地流转服务的提供者。
3、农业企业。一般为土地转入方。农业龙头企业主要开展种植、养殖基地建设,合同承包农户土地,实现规模流转。
三、农业效益对土地流转涉及主体的影响
农地流转影响因素众多,其中的关键因素之一是农业效益低下。如果农业效益很高,高于在同样的土地上从事其他工作,或者高于相同的劳动力从事其他工作;那么,农户流出土地的机会成本会很高,以致农户不愿流出土地,甚至要流入土地。因此,当前农业效益低会通过影响土地流转主体的行为,对土地流转的进程产生影响。
1、农业效益低对农户行为的影响。土地生产出来的农业效益过低,对农户的影响可以从转入和转出两个角度分析。从转入方面看,土地生产出来的农业效益过低,通过两个途径影响转入土地的流转需求。一个路径是农业效益过低,会导致农业生产投入产出比过高,单户小规模农地生产收益过低,具有较高素质的农村劳动力可能放弃从事农业生产,选择非农就业,剩下劳动能力差的从事农业生产,使农业生产的人力资本投入减少,最终降低转入土地的流转需求;另一个路径是农业效益过低,小规模农地短期经营的预期投资收益率远远低于非农产业,导致改进农业生产技术、扩大农业生产规模等增加农业生产投入行为。因为成本投入高、收益低而缺乏吸引力,形成农业生产的市场融资能力弱,农业生产资金投入严重不足,各类投资主体很难产生承包地使用权需求,农地流转的有效需求远远不足。
从转出方面看,土地生产出来的农业效益过低,通过三个途径影响转出土地的流转需求。一是农业效益低,引起农地流转价格低,农户转出土地受益太低,导致农户宁愿让农地抛荒也不愿转出;二是农业效益过低,使未来农业效益大幅增长预期不强,因此目前多数农地流转在设置土地流转收益时没有考虑未来土地本身价值和农产品收益增加的可能性,使土地流转收益缺乏增长机制,农户土地流转收益不能随着经济的不断发展得到相应增长,从而降低农户转出农地的意愿。例如,重庆主城附近某市300户农民将耕地流转给租地方,时间长达21年,每年每亩租金仅300公斤稻谷。这种农地流转价格远低于土地实际价值的现象,反映了农地流转价格机制失效。若继续按照这种偏离实际价值的价格信号进行市场决策,将使流转土地的供给越来越少,使农地流转市场趋向恶性循环;三是土地生产出来的农产品收益低,使小规模农业成为容纳老弱病残就业的容器。老弱病残在非农就业劳动力市场竞争中处于劣势,难以获得就业机会,而以家庭为单位的小规模农业生产则不会存在此问题。因此,一个家庭里青壮年劳动力外出就业,老弱病残在家从事农业生产,也使转出土地的流转意愿减少。
2、农业效益低对政府行为的影响。农业是一个特殊的行业,是人类赖以生存的物质基础,具有准公共物品的特性,决定了农业的稳定发展离不开政府的支持,而政府行使其提供农业公共物品职能时,应以社会整体公共利益为目标进行决策。然而,正如公共选择理论所指出的,政府及其公务人员也具有“经济人”属性,并不存在作为政府决策目标的广泛意义上的“公共利益”,在公共决策中,政府并不总是按照公共利益进行选择,公共决策往往是各种特殊利益集团的“缔约”过程。
从中央政府角度而言,农业效益过低,将导致农产品供给减少,可能引发粮食危机,导致其政局不稳。近年全球粮食危机的出现凸显了粮食安全问题意义重大,警示决策者:大量缺粮的高经济效益是不稳定、不安全的。当前,我国人口进一步增加和耕地面积不断减少的趋势之间的矛盾,使保证我国粮食安全成为我国经济和社会发展的首要目标之一。粮食安全问题毫无疑问是一个关系整体福利的公共利益问题,因此我国中央政府一方面制定了18亿亩耕地红线标准,严防耕地面积进一步减少;另一方面制定政策鼓励土地流转,避免耕地抛荒,提高农地利用率。然而,无论是耕地面积减少还是农地利用率低,其根本原因还是在于农业效益低。对中央政府而言,提高农业效益的途径主要有三种:一是提高农产品价格;二是增加农产品补贴;三是规模化、产业化,提高农地使用效率。第三种途径相对于前两种而言,中央政府实施的成本代价是最低的,因此提高农业效益是中央政府推动农地流转的潜在目标。
从地方政府角度而言,一方面承担支持国家粮食安全政策,维护公共利益的责任;另一方面也承担着推动地方经济发展的职责。因此,从公共选择理论角度而言,地方政府一方面是公共部门;另一方面是具有独立经济利益的主体。当农业效益与二三产业收益相比过低时,地方政府在发展地区经济和维护粮食安全公共利益的“成本-收益”核算过程中,地方政府更偏好其“自身目标”――支持二三产业发展,改善地区经济。然而,二三产业的发展需要足够的土地资源,政府从地方经济发展考虑不可避免地要大面积征用农村土地,扩大城区面积。因此,地方政府必然是土地流转的积极推行者。而地方支付支持土地流转的动机不仅与整个社会的公共目标并不完全一致,而且在农民权益保障措施不到位时,可能与农民利益产生冲突,阻碍土地流转进程。
3、农业效益低对企业行为的影响。农业企业是赢利性组织,其基本目标是自身利益最大化。如果农业效益远远高于其他行业产品收益,无论土地规模大小,农业企业只要进入就可以获利。在农产品价格受国家调控控制,农业效益低的情况下,农业企业实现其基本目标的方式主要有两种:一是搞规模经营降低成本,获得最大的经济效益;二是进行农产品深加工形成产业化,获得产品定价权,提高收益。对农业企业而言,无论是搞规模化还是进行产业化,其经营基础是大规模连成片的土地和充足的资金投入。因此,农业效益低是推动农业企业土地流转需求的深层次原因。然而,一方面农业效益低导致许多农业企业原始资本积累困难,因此农业企业完全依靠自有资金进行规模化和产业化的可能小,需要外部融资解决土地流转面临的资金投入问题;另一方面如果农业效益低,那么金融机构给农业企业提供融资面临的风险也会较大,导致正规金融机构为土地流转供给的贷款资金严重不足,很难满足农业企业资金需求,很大程度上制约了农业企业土地流转的需求和进程。
四、调整农业效益促进土地流转的政策建议
由于农产品的特殊性,使农产品价格稳定对一个国家保持社会稳定和经济增长具有重要意义。然而,农产品价格稳定是一柄双刃剑,对稳定农业收益有着积极意义,但也意味着农业收益难以大幅度提高。因此,提高农业效益单纯依靠市场价格机制的自发调节是不现实的,还必须采取一些其他调控手段,切实提高农业效益,保证农地流转有效进行。
1、支持发展服务型农业和外向型农业。传统农业收益比较低,容易出现耕地抛荒等土地利用效率不高的现象,而发展外向型和服务型农业,一方面能够改善农产品收益;另一方面能够充分利用农村土地和劳动力资源丰富的比较优势,在农村地区创造更多就业机会,推动农村工业化进程。尽管外向型和服务型农业是综合高产出的产业,但同样需要高投入,而且周期长。因此,仅仅依靠市场的力量是不够的,还需要政府对服务型农业和外向型农业提供支持:一是政策支持,为其发展提供一个良好的政策环境;二是金融支持,政府在加大支农资金支持力度的同时,还要积极引导社会资金投资农业,扩大农业资金来源;三是坚持市场导向,逐步培育服务型和外向型农业企业的自生能力,为农地流转市场培育稳定的需求力量。
2、加大政府补贴,引导土地向种地能手流转。为避免农地流转过程中因农业效益低导致农地用途改变,除了制度方面的限制外,还可制定政策引导农地向高技能的种地能手流转,提高农业生产效率,从而改善农业效益。一是提高农业劳动者的知识水平,制定人才战略,对农业生产者知识性、技能性培训给予政策支持和补贴;二是对农业专业能手进行资格认证,保证高素质农业专业人才进行农业生产,提高农业生产效率;三是给予参与农地流转的农业专业能手优惠政策或政府补贴,保证其正常合理收益。
3、形成有效的农业经济合作组织。在我国,由于没有强大的农业经济合作组织,农民和农业企业处于一种自由、松散的状态,使他们在政府决策中处于弱势地位,其收益低的现象难以从根本上扭转。当前,多数地区农地流转收益不仅低,而且没有与未来农地收益联系的增长机制,不利于保障农民分享未来土地收益增加的成果,严重抑制了参与流转的农地供给数量。农业经济合作组织的建立对于推动农地流转收益增长机制的形成和完善具有重要意义。
(作者单位:中南民族大学经济学院)
主要参考文献
[1]董国礼,李里,任纪萍.产权代理分析下的土地流转模式及经济绩效[J].社会学研究,2009.1.
[2]张征.广东省农村土地流转状况调研报告[J].宏观经济研究.
[3]冷建飞,杜晓荣.农村土地流转中农户、农业企业和政府之间关系研究[J].求索,2009.4.
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