新公共管理视角下的政府管理方式创新

来源:用户上传      作者: 左忠武　徐　辉

　　提要20世纪八十年代兴起的新公共管理运动引起了公共部门治理方式的重大变革，其基本理论是将市场的激励机制和私营部门的管理手段引入政府的公共部门。本文在这种新的行政管理模式理论指导下，探求其对政府的管理方式所产生的一系列影响。
　　关键词：新公共管理；政府管理方式
　　中图分类号：D63文献标识码：A
　　
　　一、新公共管理的理论来源及基本理论
　　
　　（一）新公共管理的理论来源。其理论来源主要来自两个方面：
　　一是经济学的有关理论。其特点是将经济学的有关理论和研究方法应用到政府领域，从经济学的角度来分析政府的管理活动。（1）公共选择理论。公共选择理论认为，一个理性的人必然会受到对其行动有影响的刺激机制的支配，如果某种行为对他有利，则会吸引其从事该行为。官僚成员与其他社会成员一样，受自身利益的刺激，而不是受公共利益的激励。它有以下几项主张：①注重竞争与个人选择；②分权化；③自由化。（2）交易成本理论，这一理论认为，由于人的有限理性和机会主义所决定的、在交易过程中产生的、为降低风险等不确定因素，在交易过程中产生的不得不支出的费用。新公共管理认为，这种成本也同样存在于政府的行为当中。（3）委托代理理论。委托代理理论对新公共管理的影响，主要在于它通过对公共行政领域的委托代理问题的分析，为减少公共部门委托代理问题指出了方向。
　　二是管理主义。管理主义认为，管理是一种纯手段的活动，强调自由管理原则、方法和技术，以及明确的绩效评估。他们认为，公共部门与私营部门之间在管理上并无本质差别，具有共通性，它所包含的原则和方法可以同时适用于私营企业和公共部门。
　　（二）新公共管理的基本理论。西方国家的新公共管理运动涉及行政管理体制和政府活动的各个方面。但改革的基本主线是重新界定政府与市场的关系，改革的内容主要包括四个面：政府功能的重新定位、政府公共服务提供方式的转变、政府内部管理体制改革以及政府部门引入私营部门管理技术等。
　　
　　二、政府管理方式的界定以及创新
　　
　　（一）政府管理方式的界定
　　1、管理方式的内涵。管理方式，是指管理方法及管理形式，是管理方法与管理形式的统一体。管理方法是指组织采用什么样的手段来实行管理，管理形式一般体现为一定的实体性的结构。所以，我们可将管理形式直接理解为管理组织，即管理形式与管理组织为一对具有完全替代性的概念。这样，可将管理方式界定为管理者在实施管理行为的过程中所关注和体现的以管理观念为核心，并耦合管理方法及管理组织的较为定势化的统一体。转译为经济学语言就是，管理方式是管理观念、管理方法及管理组织的函数：管理方式=f（管理观念，管理方法，管理组织）。
　　2、政府管理方式。早期的学者一般比较关注政府职能，政府应该做什么，做什么才是好的政府是他们研究的重点，而对于政府的管理方式没有引起足够的重视。随着经济社会的不断发展，人们才逐渐意识到管理方式的重要性，西方的行政学者把政府的管理方式称为政府的治理工具。欧文・休斯指出，政府的工具是政府的作用方式，以及政府行动时的机制。莱斯特・萨拉蒙认为：“政府治理工具，又称公共行动的工具，它是一种明确的方法，通过这种方法集体行动得以组织，公共问题得以解决。”
　　通过对西方对于政府管理方式的研究以及管理方式的定义探讨，基于我国当前现实，本文认为所谓政府的管理方式，就是政府在某种管理理念的指导下，通过一定的组织形式，为实现政府的决策目标而采取的各种手段、方法和工具的总称，以解决公共问题。它包括三个方面的内容：政府管理观念、政府管理组织以及政府部门的管理手段，用函数关系可以表示为：政府管理方式=f（政府的管理观念，政府管理方法，政府管理组织）。
　　（二）政府管理方式创新
　　1、在新公共管理指导下政府管理理念的创新。政府的管理理念指导政府运用何种管理手段，指导政府管理组织的构建。传统的政府管理理念主要是管制理念、数量理念。新公共管理运动的兴起，打破了传统的政府管理理念，提出了新的管理思想。
　　（1）服务的理念。自20世纪七十年代开始的新公共管理运动，大都以塑造服务型政府为目标。强调建设企业家政府，要求把公民当作顾客，建立顾客至上，服务公众的理念。
　　（2）市场化理念。新公共管理运动兴起后，社会对公共物品的需求是客观的，政府提供公共产品以及服务的低效率受到极大的挑战，政府不再被认为是公共产品以及服务的唯一提供者。政府可以通过政策职能与管理职能的分离，通过引进私人组织来实现公共产品以及服务的市场化供给。
　　（3）质量理念。新公共管理根据交易成本理论，重视产出和效果，关心公共部门直接提供服务的效率和质量，强调政府应当能够主动地、灵活地、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求做出富有成效的反应。
　　（4）信息化理念。新公共管理强调政府效率，重视政府管理行为中的交易成本，随着信息化社会的来临，一些信息化手段逐渐应用到政府部门中来，这对于提高行政效率，降低交易成本具有重要的作用。信息化的管理理念也是最近在私营部门讨论与应用比较激烈的一个问题。
　　2、在新公共管理运动指导下的政府组织的创新。传统的政府组织体系是以严密的分工、层级制度体系和健全的规章制度为特征的官僚制体系，它以韦伯的官僚制理论为基础。这种体制导致了政府的机构庞大、效率低下等问题。新公共管理作为一种新的政府管理模式，改变了传统的政府组织形式。
　　（1）组织结构扁平化。在新公共管理模式下，行政组织的一个典型特征就是行政组织结构的扁平化。这意味着要减少层级，弱化等级关系。通过对政府组织流程的再造，压缩政府的规模。与传统的组织结构相比，扁平化的组织结构具有显著的优点，它可以提高决策和管理效率，有利于组织体制的精简，有利于节约管理开支费用等。
　　（2）组织分权。主要是指中央政府与地方政府之间的分权，中央将若干权力下放到地方政府。主要表现在三个方面：一是将决策职能与执行职能分开，成立半自治的执行机构，由它负责政策执行，以此提高决策和执行的质量，以英国最为典型；二是将中央政府职能下放到地方政府，以法国最为典型；三是下放人事权力，包括录用、薪酬、晋升、考核等权力，以美国为典型。分权化改革缩小了官僚机构的规模和集中化程度，增强了政府机构的自主性、能动性和灵活性，大大提高了行政效率。
　　3、在新公共管理指导下的政府管理手段以及方法创新。在新公共管理理念的指导下，政府的管理手段，也有了一系列新的变化，主要表现在以下几方面：
　　（1）引进市场机制以及工商管理技术。通过对市场竞争机制和对现代管理技术的引进，来改善政府的功能，提高政府提供公共产品以及服务的供给效率。主要表现在对私人管理工具的利用，常用的市场化工具有民营化、合同承包、用者付费、特许经营、凭单制和流程再造等。萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书将公共服务的提供制度分为政府服务、政府间的协议、契约、特许经营、补助、自我服务、用户付费等詹姆斯・W・费斯勒和唐纳德・F・凯特尔在《行政过程中的政治：公共行政学新论》一书将政府工具分为：直接行政、补助金、合同、管制等。
　　（2）采取信息化手段。政府信息化的发展，尤其是电子政务的实施，取代、更新或简化了很多传统的行政管理方式，使行政管理的方式发生了从内到外的变革，对于政府管理模式的创新具有重大的意义。信息化手段对于政府管理方式的变革主要体现在以下几个方面：政务处理电子化；政府采购电子化；政府决策支持电子化。和传统的方式相比，这种电子化的政府决策支持系统更为客观、准确，它为政府的各有关部门提供多种决策分析和方案，是政府决策的重要助手，成为电子政府的重要组成部分。
　　总之，新公共管理运动对政府管理方式的变革起了重大的影响，但是这并不意味着传统政府管理方式的消亡，它只是为我们更好地实现公共管理职能提供了另一种思路，需要我们根据实际情况有目的地去选择。
　　（作者单位：河北经贸大学公共管理学院）

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