我国城市发展路径选择

来源:用户上传      作者: 任　涵　胡同泽

　　半个世纪以来，我国城市发展在不同阶段呈现出不同的特征，政策指导和路径依赖的现象突出。由最初的控制大城市发展，到后来的鼓励小城镇建设，再到后来多种城市发展思路的提出，我国城市发展路径总是局限在对城市规模的“大小”选择上。而我国农村人口分流难、人多地广、地域差异性大、工业化水平低的现实国情又要求我们不可能采取单一战略路径去解决城市发展问题。因此，将区域发展水平、地域建设差异、不同城市产业结构等内容考量在城市发展中，尊重城市发展本身规律性，超脱以城市规模来决定城市发展路径的思维定势，要求政府应从公共管理的角度重新进行自我定位，推进城市发展进程。
　　
　　一、公共管理的基本理念及价值分析
　　
　　何为公共管理？中山大学王乐夫将其定义为对公共事务进行管理的社会活动。具体来说，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。和传统公共行政和行政管理相比，公共管理理念体现出新的特点：第一，顾客取向。公共管理部门把服务对象界定为顾客，站在顾客的立场上，仔细评估组织的管理绩效，以追求顾客满意为基本目标，这使得公共管理的过程和目标都表现出鲜明的服务性，以及公众对公共管理的制约与参与。第二，合作与协调的基本精神。合作与协商是建立在市场原则、公共利益和相互认同之上的，是一个上下互动的管理过程，公共管理旨在建立一个以相互依存为基础的、以协作为特征的、纵横协调、多元统一的社会治理结构。第三，社会本位理念。从政府本位向社会本位的转变为公共管理的社会性和公共性提供了基本保障，“人本、责任、服务”精神是社会本位理念的核心内容。
　　我国现在处于城市化快速发展的阶段，如何正确、合理地选择城市发展路径，已成为公共管理的重要课题。城市发展路径的选择作为公共事务，说到底是在公共管理中体现公共性的特质，而公共性既是各个社会利益集团相互博弈的结果，也是公平、公正等价值的具体表现，公共性最终体现并服务于公共利益。因此，从公共管理的基本理念入手，正确把握公共管理中“人本、责任、服务”等基本精神和“公平、公正、正义”的价值理念，通过“合作、协调、互动”的途径来寻求城市发展的正确路径，在理论上和实践中都是可行且有益的。
　　
　　二、公共管理视野中我国城市发展路径存在的问题
　　
　　（一）制度误区――政府主导城市化的发展进程。城市发展的最基本动力来源于工业化对社会生产在空间上的聚集性要求，资本、人力、技术等生产要素在不同城市空间的选择和密集组合，会形成规模不同、发展路径各异的城市。长期以来，政府对城市化发展的主导影响，使我国城市化路径很难按市场经济的要求发展，多数城市的功能比较单一，城市抗市场风险能力差，有限的资源得不到合理配置。
　　从公共管理的角度来看，我国政府对城市发展路径的一系列政策超越了其责任范围，忽视了人本精神。城市化发展是工业化的必然产物，其根本动力来自于市场的力量而不是长官意志，更不是带有浓厚计划经济色彩的“造城运动”。政府对城市化发展的过度干预，必然会忽视社会公众的意愿和诉求，造成“几城欢乐几城愁”和城乡发展过度差异的局面。
　　（二）规划不力造成城市发展的困境。城市要发展，规划需先行。城市规划既要考虑城市长远的发展要求，又要对城市的各项定位进行合理估计，以避免与其他城市结构重合，造成资源浪费。从目前我国城市现状来看，我国许多城市存在规划不利、定位不准的情况：城市布局不合理，污染严重、交通拥挤、城市生态失衡；城市缺乏内涵，城市文化和特色缺失等都是其具体表现。
　　从公共管理的角度分析，我国城市规划存在的主要问题在于：（1）缺乏顾客取向（服务意识），没有充分重视社会公平。目前，我国城市规划决策只是由具有行政权力、资本实力及技术优势的社会精英掌控，这样的城市规划不可能代表和反映社会公众的意志。（2）缺乏合作与协调。城市规划既是城市选择未来活动的问题，也是其在所属区域内对自身合理定位的问题。由于各城市间缺乏有效的合作与协调机制，使原本可以优势互补、形成产业链条的城市更多地趋于雷同，“盲目造城，千城一面”，既造成了资源的浪费，又毁掉了城市文化。
　　（三）小城镇过度开发背后的公共危机。发展小城镇是建设有中国特色城市化的重要组成部分。十几多年的小城镇建设取得了巨大成就，对促进经济社会繁荣起到了的积极作用，但同时它也暴露出一些问题：一方面小城镇对农村劳动力的吸纳能力远低于预期，产业无优势，技术升级乏力；另一方面过度地分散建城既浪费资源又破坏环境，过小的规模和孤立的运作又为持续发展设置了障碍。
　　从公共管理的角度分析，小城镇发展的瓶颈体现在以下两点：（1）公共管理主体的协调功能丧失。我国在推进市场化的进程中，没有在城乡之间建立起层次合理、机制健全和规范有序的市场体系，城乡之间多年来形成的二元经济结构不利于工农业产品大市场形成。（2）公共产品和公共服务提供的匮乏。我国大部分小城镇道路不畅、设施简陋、功能不全，缺乏对农民的吸引力，教育的落后使相关人口的素质不能适应城市化和经济社会发展的要求。
　　（四）盲目发展大城市引发的公共问题。大城市有其自身的优点：具有强大的聚集效应和辐射效应，易形成经济发展的“规模效益”，并且可以吸纳更多的剩余劳动力。但目前一些没有能力或不适合扩大城市规模的地区盲目地追求大城市效应，随意圈占耕地，不顾实际地设立开发区、工业园、大学城，这样不仅破坏了城市本身的“生理机能”，最终带来的后果是资源的浪费、城市间的盲目跟风和相互攀比。
　　在盲目扩大城市规模，不合实际地选择大城市的发展道路背后，有一个值得关注的问题就是城市领导者的私人利益与公共利益的冲突问题。扩大城市规模、增加城市产值、提升城市形象是城市领导者晋升的有力保障。在这样的情况下，城市领导者极有可能制定不合实际的城市规划，引导城市走向错误的发展路径。从公共管理的角度分析，这是城市领导者将城市公共利益让位于自身个人利益的表现，说到底是缺乏责任和服务意识的具体体现。
　　
　　三、公共管理理念下的我国城市发展路径选择
　　
　　（一）合理规划、准确定位，保障城市科学发展。城市规划决定了一个城市未来的发展方向，合理的城市规划有利于提高城市综合效益，有利于促进城市合理布局，有利于维护城市生态平衡，有利于塑造城市精神和城市个性。城市定位大致包括规模定位、产业定位和特色定位，定位准确，有利于城市继承和发挥自身的比较优势，突显异质资源和城市气质，进而保障城市发展的科学性。
　　要实现城市规划的科学化，必须要研究土地利用、空间秩序背后的利益机制，这其中的核心问题就是公共利益问题。城市规划中的公共利益具体表现在：首先，倡导社会公平。实现城市规划程序的民主，让城市居民有机会参与到城市规划的制定与决策过程中，保证社会公众的意愿得到合理表达。其次，促进全面发展。城市规划从城市的全面发展考虑，协调不同利益主体的矛盾冲突，协调城市经济、社会与环境的发展，协调不同行业和部门的发展，协调城市发展与城市历史文化继承的关系，等等。
　　（二）构建城市群，促进大中小城市协调发展。从宏观区域来看，单体城市（不论是大城市还是中小城市）的发展都存在痼疾，会产生聚集不经济的现象。如何在各城市之间建立有效的竞争、合作、协调机制，实现整体利益的最大化，构建城市群是一条可行性较强的路径。城市群是建立在区域市场整合基础上的地域空间经济组织形式，作为区域城市化的高级阶段，它是聚集与扩散共同作用的产物。

　　城市群中各城市的协调发展，应特别注意行政区划与经济区划的博弈与均衡问题。在当前，经济一体化是一种不以人的意志为转移的必然趋势，这种趋势使城市经济发展、城市间经济进一步融合的同时，也使城市间的经济区划超越了行政区划的范围。在这种情况下，公共管理主体必须强化战略认识，从整个区域合作与协调的高度来分析经济区划的合理性和必然性，按照市场经济的要求转变自身职能，提供政策支持，加强互动沟通，树立服务意识，在开放的经济中取得自己的一席之地，在统一的市场中分得自己的一份蛋糕。
　　（三）统筹城乡发展，推动城市与小城镇共同发展。走中国特色的城镇化道路是我国城市化发展的重要举措，小城镇的发展可以吸纳农村剩余劳动力，促进农村工业化，使人口、资源和各种要素得到优化组合。在推进乡村经济发展的过程中要注重统筹城乡发展，建立城乡一体化的市场体系，这就需要在城乡之间建立起层次合理、结构完善、规范有序的市场体系。
　　建设城乡联系系统和统一市场体系，要求通过以下几个方面实现城乡整合：快速交通、能源通道等实体网络和知识技术、信息资源等虚拟网络的建设；环境资源的共同利用保护；合理产业分工的建构等。通过以上措施，能够为小城镇的发展提供有利平台，使小城镇的发展与其所在区域内的城市进一步融合。城乡的统筹发展，要求公共管理的主体更好地把握“公平”、“公正”的价值理念，通过协调功能实现城乡之间的良性互动，为处于弱势地位的乡镇居民提供教育、保险等公共产品和公共服务，使其素质逐渐适应城市化的要求。
　　（四）统筹区域经济，实现东中西部城市差异化发展。我国城市化的区域差异十分明显，面临的挑战也不尽相同，不同地区的城市发展不可能走相同的道路。从城市化的发展阶段分析，我国东部地区已经进入了城市化快速发展的后期，中部地区刚刚进入城市化快速发展阶段，而西部地区则还处于城市化的起步阶段。东中西部城市化发展阶段的差异决定了其发展路径和发展重点各有不同。
　　东中西部地区非均衡的城市发展现状，要求采取差异化发展的方法来解决不同地区的城市路径选择问题。东部地区应注意推动产业结构不断优化升级，引导以长三角、珠三角和环渤海湾为主的城市群的有序发展。中部地区具备能源和矿产资源开发的优势，致力成为东部地区产业的供应链并承接好东部地区相关的产业转移。西部地区应集中投资建设辐射力较强的区域性中心城市，同时应积极推进“广度城镇化”，以产业为基础加快小城镇建设。不同区位的城市发展，要求公共管理主体认清形势、明确责任，从以人为本的角度合理地选择城市发展道路，使本地的城市发展战略最大限度地体现并服务于公共利益。■

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