公共服务均等化探析
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作者: 张俊峰 汪文姬
摘要:“公共服务均等化”是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容。目前,我国公共服务存在着比较严重的非均等化现象,不同区域之间、城乡之间、不同群体之间都存在着不小的差异,可能引起一些社会矛盾和冲突,不利于社会的和谐与稳定。实现公共服务的均等化特别是基本公共服务的均等化具有紧迫性,同时也具有重大意义。
关键词:公共服务;均等化
一、公共服务均等化概述
(一)公共服务的涵义
目前学术界使用的公共服务一词主要有三种含义。第一,把公共服务分为有形的公共产品和无形的服务两种,即有些政府产出是有形的,如道路等,称之为公共产品;而另一些产出是无形的,如教育、卫生等,则称之为公共服务。第二,从公共品的角度,把公共品定义为“既无排他性,又无竞争性”的商品。第三,从公共行政与公共管理的角度定义的公共服务,把所有涉及为公众利益服务的事务都称为公共服务。
公共服务应是面向公民提供的用于满足共同需要的公共事务,即从公共品理论与公共行政和公共管理理论的角度定义的公共服务。这里的公共服务既具有经济学属性的“既无排他性又无竞争性”,又具有“为公众利益服务的事务”特征。另外,我们把公民最迫切需要的、关系公民基本生活的、国家可以统一供给的这一类公共服务称之为基本公共服务。
(二)对“均等化”的理解
“均等化”从字面意思来看就是平均化、平等化,是公平正义的一种体现。关于公平正义的理论很多,不同的理论所持的平等观存在着很大的分歧。自由主义者强调自由至上,认为如果人们享有的权利正义,交换过程自由,人们行使权利的结果就是正义的,而不管那结果是多么糟糕。功利主义遵循从个体效用视角看待价值的分析思路,强调依据效用后果来评价平等状况。作为当代最有影响的正义理论,罗尔斯理论对平等的主张主要通过他的两个正义原则以及对“基本善”的阐述得以体现。罗尔斯第一正义原则即自由平等原则,第二正义原则即机会平等和差别原则。罗尔斯关注的重点是“使最不利者获得最大利益”,而利益则是以“基本善”的多寡来判定。所谓的“基本善”就是“每个有理性的人想要的东西”,包括“基本权力、自由和机会,收入和财富,以及自尊的社会基础”。这些理论都对特定的“基本平等”。
诉求有明确的选择,而这又是以特定的核心变量为标准的。
从我国的特定国情、从社会主义公平正义观来看,共产主义是最高理想和最终目标,到那时人们都各取所需,可以说是“绝对”的“均等化”。国内大部分学者都认为均等是一个相对的概念,但对于均等的内涵及判断标准,学者们的认识并不一致。基本上是认为要达到机会均等或者结果均等。同时,学者们多从公共财政均等化和公共服务水平来建立均等的标准。笔者认为“均等化”在目前的情况下应该要追求人们心理状态上的一种大体平等。如果从技术层面说的均等,多是指数量上和质量上的同等化,这在目前是很难达到的,即使数量和质量都大体相当,人们主观上的感受也可能不一样。所以,从构建和谐社会的角度看,均等化目前的主要任务就是要消除人们主观上的不平等的观念,减少社会矛盾,维持社会和谐,然后逐步发展经济,为实现共产主义最高水平的均等化而努力。
(三)公共服务均等化的阐释
在众多公共服务均等化的观点中,笔者较赞同贾康的观点,认为公共服务均等化是分层次、分阶段的动态过程,成熟的公共服务均等化状态表现为不同区域、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平一致,当前我国应首先将工作重点定位于实现区域公共服务均等化,同时加快城乡公共服务均等化、兼及居民公共服务均等化。
在公共服务均等化的过程中,重点关注那些“最不利者”,消除他们的不公平感,尽量缩小公共服务供给中的差距。同时,公共服务均等化不能实行全国统一的模式,因为各地的具体情况差异很大,要根据实际情况采取相对应的措施,从而保证各地、各类人群都有基本相同的获取公共服务的能力。有了这些公共服务,“最不利者”就有了生存和发展的基础,有了跳出“不利者”队伍的机会和可能。
二、我国公共服务均等化的困境分析
我国近年来在公共服务均等化方面做了不少的工作,特别是加大了对农村的投入力度,取得了一定的效果。但是,从目前来看,我国公共服务均等化面临着十分严峻的考验。主要表现在以下方面:
(一)实现公共服务均等化的制度基础不规范
剖析公共服务非均等化的深层次原因,还是其经济和制度的背景。很多学者都认识到了财政体制的问题,尤其是分税制以及转移支付制度。规范的分税制由于具有政府职责界定上的市场制衡性以及各级政府间事权、财权划分上的独立性、稳定性。使其能有效地调节各级政府间的财政关系,进而实现基本公共服务均等化的要求。而我国政府在事权和财权的划分上存在着失衡,基层政府承担了很多事权却没有相应的财权,从而导致地方基层政府在公共服务中的缺位。这只是问题的一个方面,最主要的是没有一个规范的公共服务供给制度,导致有钱就有公共服务的一种局面。公共服务的机制包括投入机制、服务机制、运行机制和监督机制等还急待建立和完善。这样,经济发达地区、或者受政府重视的城市或个别地区、或群体就会有非常好的公共服务,而其他地区或群体的公共服务却比较差。
(二)经济、社会运行发展中的二元结构
现有的户籍制度把城市和农村分割成两个不同的世界,带来城乡管理体制和城乡市场的相对分割。城乡社会的二元结构限制了生产要素在城乡之间的合理流动,造成城乡之间发展机会和条件的不平衡,严重加大城乡公共服务上的差距,甚至引起城乡冲突和对立。政府实施的城市偏向的工业化战略加剧了城乡经济社会的二元性,导致我国的城镇化进程严重滞后于工业化进程。城乡二元公共服务体系,严重制约了农村经济的发展,经济发展水平直接影响到基层政府对农村基本公共服务的投入,导致城乡差距日益扩大,增强了二元结构的长期性。最后,“城乡分治”的二元结构导致了对农村公共服务的投人不足。由于城乡二元结构体制的惯性,农村公共投资在全部公共投资中的比重越来越低。
(三)政治层面上的公民权利差异性赋予制度
在政治成面上公民享有的权利的差异性导致群体间享有公共服务的不均等。虽然宪法赋予公民平等的权利,但在具体的制度安排上由于地区、身份、职业、性别等的区别,使得人们在享受一些公共服务的时候存在很大的差别。以医疗为例,有学者指出,我国政府投入的医疗费用中,80%是为了850万以党政干部为主的群体服务,剩下的l3亿人只能分享20%的医疗资源。身份、职业的不同导致基本公共服务不均等的情况可以说是比较严重,相对于地区公共服务的不均等来说,要实现群体间公共服务的均等化,面临的难度更大,因为均等化很容易受到既得利益集团的制约和阻挠。
三、公共服务均等化的实现路径
(一)消除身份差异,完善公民资格制度
不仅是宪法上对公民权利的平等保障,在具体的制度安排上也不能具有歧视性色彩。必须打破地区、身份、职业等对公共服务均等化的影响(就目前状态看,应该是基本的公共服务)、创新行政管理制度、打破行政区划分割体制。包括调整和规范政府间的财政关系,建立健全与事权相匹配的公共财政体制;理顺分工,提高政府工作效率;合理划分省、市县政府权责,革除各自为政、相互分离、互相制约的弊端,实行统一的公共服务政策。最后,创新公民资格制度,破除政治统摄上的公民权利差异性。打破身份、地位、民族、性别、年龄、区域等方面赋予公民权利的歧视性约束,真正赋予公民拥有平等的基本公共服务的权利。
(二)建立完善的公共服务供给制度
制度是公共服务均等化的基本保障。可以建立一个全国统一的基本公共服务供给的制度,制度包括基本公共服务的内容、公共服务供给的主体、公共服务供给的资金和财力保障、公共服务供给的方式、公共服务供给的效果评价和反馈等内容。这就能在制度上保障公共服务均等化的落实,做到有的放矢。具体的来说,一是要尽快建立城乡统一的公共服务供给制度;二是要加快建立政府基本公共服务绩效评价体系;三是建立基本公共服务的社会参与机制。还要注意相关配套制度的完善,如财政制度等。另外,政府在发展经济时,要注意各地的均衡发展,只有各地经济都发展起来了才能实现真正的公共服务均等化。公共服务均等化过程中还要注意结合各地的实际情况,有步骤、循序渐进地进行。
(三)打破城乡二元结构,加大农村公共服务投入力度
由于城乡二元结构和政府的城市导向的工业化政策,使得对农村的投入非常的少,农村的公共服务水平相对于城市来说相当的低。和西方发达国家及有些发展中国家相比,我国对农村的投入也显得太少。因此,在公共服务均等化的过程中,政府要加大对农村公共服务的投入力度。当然投入不能盲目,为了避免政策失效,政府必须对农村进行深入的调研,毛泽东同志说过“没有调查就没有发言权”,所以要充分调查,急农村之所急。各地情况不一样,一般来说县乡政府对农村最了解,对于公共服务的轻重缓急最清楚,县乡政府在农村公共服务供给中要担起责来。同时上级政府、中央政府要给予相应的支持。
(四)建立公共服务供给的多中心模式及公民的需求表达机制
公共服务供给的多中心模式是协同治理理念的一种体现,政府在公共服务供给的作用是不可或缺的主导作用,但也不是全能的,它需要社会其他组织以及公民个人的参与和帮助。在公共服务均等化的过程中,与市场力量相比,大多数社会组织具有非盈利性的基本特征,其主要业务范围与基本公共服务项目具有许多相同或者相似之处。而且,社会组织还可以利用其组织形式灵活、多样,活动具有自发性等优势,在其他主体无法充分发挥作用的某些基本公共服务供给环节起到更重要的作用。另外,在明确产权的前提下,按照“谁投资、谁受益、谁参与、谁收费”的原则,通过优惠政策,积极引进民间资金和外资参与公共服务的供给,以便提高公共服务供给的质量和效益。在公共服务供给中,结果平等与程序平等要兼顾,公民要既要有表达需求的权利,又要有表达需求的渠道。
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5、金小桃.推进公共服务均等化途径研究[J].人口学刊,2009(6).
(作者单位:张俊峰,安徽大学管理学院;王文姬,安徽大学工商管理学院)
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