高校部门预算管理问题研究
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作者: 胡进锋
摘要:文章阐述了高校部门预算管理工作的现状,分析了高校目前部门预算编制和执行过程中存在的主要问题,提出了当前形势下深化高校部门预算改革的基本思路。
关键词:高校;预算;管理;研究
一、引言
高校部门预算管理工作,是高校财务管理工作的一个重要组成部分,部门预算管理工作的结果,直接影响到高等学校的事业计划的完成情况。自2001年开始,我国政府开始在高等院校试行以部门预算改革为主的财政四项改革,将原来的预算外收入纳入部门预算统筹安排,实现了真正意义上的综合财务预算,推进了高校财务管理的科学化、规范化。但是,目前我国的部门预算的研究多立足于公共财政部门,预算编制方法也主要是适应财政部门的特点而制定的。由于高校不同于一般的行政事业单位,其收入和支出均有特殊性。高校在部门预算的编制和执行过程中,还存在一些问题,高校的部门预算在编制、制度和管理方面,都存在着一些需要解决的问题,高校部门预算改革必须进一步深化和完善。
二、当前高校部门预算管理中存在的问题及主要原因分析
(一)在部门预算制度建设方面有待完善和加强
1、部门预算科目设置不能完整反映高校财务工作实际。现行部门预算科目的设置,没有考虑高校的特点,相对功能复杂,资金来源与用途交叉、多样的高等学校而言,可操作性不强。对于高校的教学和科研这两大中心工作的经费支出不能在部门预算中独立体现,对于高校最主要的经费支出――教学经费支出和科研经费支出情况都没有给予应有的反映。相关具体教学经费支出会计核算科目无法与部门预算支出科目直接衔接和对应,削弱了部门预算对高校经费的预算管理力度。
2、与部门预算改革配套的高校财务管理制度改革滞后。目前,我国高等学校执行的会计制度是财政部和原国家教委1998年印发的,由于我国事业单位综合改革尚未完成,因此,新的高等教育财务管理制度还没有得到修订,现行制度中相关规定早已不适应目前高校财务管理和部门预算改革的需要。具体表现在会计核算科目的设置、核算内容上,有不少内容与部门预算编报口径不一致,在编制部门预算时,必须将会计科目预算进行分解后才能得出预算科目数据;在执行预算时,按照现行会计制度的规定进行核算,造成财务决算资料不能直接或清晰地反映部门预算完成情况。
3、现行高校非税收入管理制度、国库支付制度与高校部门预算不相适应。由于高校的预算外收入一般在每年的9月后开始实现,而预算安排的支出从年初就开始了,因此高校的预算外收入预算实现和预算安排的支出的均衡性产生了矛盾。如果要求学校按收支两条线的规定完成非税收入预算,学校只有在1-8月利用银行贷款或其他自有资金垫支,按照目前的国库集中支付制度,不允许将资金拨付到学校的老账号,这与实际工作相矛盾。实际工作中,一些高校很难全部完成收入预算计划,部门预算执行质量也就难以保证。
(二)高校部门预算编制质量不高,执行不严肃
1、高校预算编制方法和程序不科学。实际工作中,大多数高校没有把学校的长期发展目标与预算联系起来,不能充分发挥预算的资源配置功能,缺乏科学的、可操作的中长期计划,从而造成长期发展目标和年度预算脱节。不少高校管理者没有认识到预算管理的独特作用,未能将学校理财与预算有机地结合起来。不少高校领导和职能部门认为预算编制只是财务部门的事情,上报预算仅仅是为了申请财政拨款,在实际工作中出现预算申报程序不明确,基层和其他职能部门参与度不高,预算编制基础不扎实等现象。学校财务部门一般根据上年经验或参照上年预算执行情况核定本年支出,有时或多或少还会出现“领导项目”、“关系项目”,既不客观,又不公平,同时还缺乏透明度。所以,在高校预算管理中,年初争预算、年中申请追加、年末超预算的情况经常发生。甚至有的项目是先施工、后立项,然后再追加预算,尤其是基建工程超预算现象严重。这样极容易造成学校资金的浪费,同时又影响了预算的严肃性和有效性。有些高校没有建立相应的预算跟踪、分析和评价机制,对各单位的各项预算经费难以做出准确、具体的分析评价,对资金的使用效益难以做出正确、完整的评价。
2、高校的内部预算编制与财政部门预算编制脱节。2000年以来,国家财政部门一直在推行部门预算改革,众多高校也在教育主管部门的组织下编制了预算,并由教育部门汇总上报财政部门形成了教育部门预算,最后经过财政部门的规定形成并批复下达到高校执行,但由于相关配套的制度、法规滞后,有的高校没有按照财政部门批复的预算范围执行,而是另行编制学校内部预算,有的高校根本就不编制学校内部预算,客观上造成预算执行与财政部门预算的不一致。
3、预算的编制和执行脱节,高校部门预算绩效考核监督机制尚未建立。部门预算改革在高校已实行近10年,不少高校重编制、轻执行。教育财务管理部门也没有建立起系统的、有效的绩效考核评价机制。首先,在学校内部预算执行过程中,存在预算执行、调整随意性的问题,预算的严肃性大大降低,预算的约束力不强。学校现行的预算管理普遍只重视事前和事中管理而不重视事后管理,预算管理一直停留于制订预算和执行预算的水平,将大部分的人力、物力花费于审核哪些支出该开支,哪些支出不该开支,为了审核而审核,并没有将部门经费和工作目标捆绑,与工作绩效挂钩,缺乏有效的预算管理奖惩机制,造成各部门争夺资金,加剧资金短缺的矛盾,而对资金使用的效益却无人考核,造成资金使用效益低下。其次,有的高校预算经批复后,在执行中出现偏离预算的情况。例如,预算外收入预算因为资金调度困难执行不到位,不能及时入库,用于安排的支出项目不能执行;对预算安排的项目不按规定期限实施,擅自改变预算经费使用的用途等。
根据以上对高校部门预算中存在的各种问题的研究,本文提出以下对策以求解决相关问题,推进高校的部门预算和财务管理工作。
三、加强高校部门预算管理的对策
(一)高等教育财务管理部门应采取的对策
1、制订和完善高校部门预算收入支出科目体系,出台适应地方特点的高校部门预算编制规范性文件。财政部门应不断完善政府收支分类科目改革,使部门预算科目的设置应进一步适应财政改革的要求,充分考虑高校的特点,满足高校实际管理的需要。同时应出台高校部门预算编制规范性文件,明确高校部门预算编制原则、编制程序、编制方法,规范部门预算收入和支出科目使用范围,从制度上规范高校预算编制行为。
2、修订和完善高等学校会计制度。高校教育、财政管理部门应加紧修订和完善高等学校会计制度。要将部门预算的有关制度和与会计核算、财务决算能更好地衔接起来,科学设置会计科目,将政府收支科目和会计核算科目口径统一起来。
3、制定和完善适应高校管理实际的部门预算执行制度和预算监督制度。首先,针对高校预算外收入的特殊性,财政部门应允许高校在1-8月份根据工作需要向国库支付部门申请使用预算外资金计划,即国库向学校先行垫付预算外资金,秋季开学后,学校立即将所收学费等预算外收入上缴预算外资金专户,这样才能做到严格执行收支两条线。其次,教育、财政管理部门应建立预算监督制度,根据年初批复的学校部门预算及年中调整预算,对高校财务决算进行预算执行情况的检查。
(二)高校应采取的对策
1、加强预算管理机构建设,规范预算编制程序。学校应该成立由财务部门牵头组成的预算编制机构,该机构成员应由人事部门、财务部门、教务部门、科研管理部门、资产管理、各学院代表等组成,它的职能是制定预算定额标准,汇总全校各部门申报的预算,论证项目预算,撰写预算草案并向学校预算管理委员会提出建议。预算编制时,校内可实行“两上两下”的编制程序。即预算基础数据应首先来自各学院、系、部、处单位;其次由财务部门牵头组成预算评审小组,对各部门预算进行调研和审定,向各部门下达收支限额和修订意见,各部门按照收支限额和修改意见,编制部门预算正式文本,上报财务处;最后由财务部门将上级批准的学校预算分解并报学校领导批准后,以文件方式下达部门。各部门在本年度内按批准的预算指标开展业务活动,以加强部门预算的管理。
2、采取有力措施,改进预算编制方法。首先,强化预算管理,把财政布置的部门预算和校内综合预算合二为一。这样才能及时执行当年预算、安排预算指标,使日常会计核算的账务处理能够及时。其次,推行校内部门预算,改进支出预算的编制方法。要求高校各学院(部门)编制预算,在编制方法上,必须改革“基数增长法”,全面试行和推广“零基预算法”,即在编制预算时,对所有的预算支出均以零为基础,从根本上研究、分析每项预算支出的必要性和支出数额,使预算数字更切合当期的实际情况。这种方法有利于克服学校内部各种随意性的支出,保证重大计划项目的资金需要。再次,实行预算经费定员、定额管理。不管是人员经费还是一般公用经费均按定员、定额来测算,对专项经费实行滚动预算,建立预算项目库,克服支出预算编制的随意性。
3、建立预算的绩效评估与激励机制。部门预算强调以效率为中心。高校在部门预算的执行过程中,也应该突出“效”的地位,建立绩效考评制度。预算的绩效评估与激励机制是预算管理的重要环节,是全面衡量经费使用绩效的重要阶段。在预算执行过程中建立健全责任预算制度,制定切实可行的“问效”工作程序和考核指标,对绩效考评结果采取相应的奖惩措施。通过绩效评估,检查预定的计划目标实行情况,为今后预算管理提供经验和教训。同时应充分发挥内部审计监察部门的作用,将各部门预算管理、执行情况纳入内部审计范畴,通过对各部门预算执行情况的审计,客观公正地评价各级经济责任人在其岗位、管理职责范围内预算管理过程中取得的成绩和存在的问题。
预算管理在高校财务管理中具有重要的地位和作用。坚持高校财务预算管理,既是落实国家财务管理政策的需要,也是学校科学管理的需要,更是学校长期发展的必然要求。只有摸索出一套符合国家预算管理政策,适应学校发展的预算管理体制和管理模式,才能加强预算管理,提高办学效益,才能促进教育事业全面协调地可持续发展。
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(作者单位:武汉工程大学。作者为会计师)
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