对农村土地“两权”抵押贷款的调查
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作者: 武培云 王 亮
农村土地承包经营权和宅基地使用权（以下简称“两权”）抵押贷款作为促进农村土地和宅基地有效流转、破解新农村建设中农民融资难问题的创新信贷手段，对于缓解长期以来困扰“三农”发展获取资金的抵押担保难问题，带动农村土地和宅基地资产的有效流动，增加“三农”发展的物质基础发挥了积极作用，为了了解边远农牧区农牧民开办“两权”抵押贷款的认识和金融机构开办“两权”抵押贷款的情况，本文对达茂旗农牧区开办“两权”抵押贷款情况开展了调查。
一、达茂旗“两权”抵押贷款的基本情况
达茂旗开展土地承包经营权抵押贷款和宅基地使用权抵押贷款（以下简称“两权抵押贷款”）对于拓展全旗农牧民融资渠道、实现土地等各生产要素有效配置、推动农牧业产业化发展具有极其重要的意义。然而，由于种种原因，目前达茂旗尚未被列入“两权抵押贷款”试点范围，当地金融机构还没有涉足此项业务。但不容忽视的是，包商惠农贷款公司等新型农村金融机构正跃跃欲试，积极筹备“农地流转经营贷款”等业务项目。
二、达茂旗各方对“两权抵押贷款”的认识和反映
第一，各家金融机构。工商银行近年来所发放的各项贷款均为个人住房贷款和个人消费贷款，且所放贷款均针对城镇居民，暂时还没有发放两权抵押贷款，也没有将信贷业务拓展到农牧区的计划。
农业银行的绝大部分贷款均投向公路、钢铁等行业，投向农业方面的贷款总额仅为728万元惠农小额贷款。经调查，该类惠农小额贷款也没有涉及以“两权”为抵押的贷款类型。
邮政储蓄银行成立以来所放的全部贷款中没有以“两权”为抵押的贷款，而且邮政储蓄银行的经营业务比较特殊，暂时没有涉足两权抵押贷款的能力和“意愿”。
农村信用社所投放的贷款多为农户联保贷款和农户小额信用贷款，抵押方式有公务员工资抵押、农机具抵押等抵押方式。由于各种条件还不成熟，该社目前还没有发放过以“两权”为抵押的贷款。此外，该社历史包袱沉重，不良贷款较多。因此，该社有开展两权抵押贷款的积极性，这对于提高该社贷款质量，压缩信用贷款规模，降低信贷风险，改善经营状况具有积极意义。
包商惠农贷款公司是达茂旗金融市场一只重要的新生力量。同时，该新型农村金融机构经营方式灵活，根据农牧民的金融需求，不断创新信贷品种，多角度、多方位满足农牧民金融需求。如该公司成立几年来，先后创新出农业生产机具贷款、农田水利设施配套贷款、春耕备肥贷款、农牧民种养业贷款、农户联保贷款、返乡农民工创业贷款、农田抗旱水利建设贷款、农民工子女助学贷款等信贷产品，满足了达茂旗农村信贷的不同需求，填补了当地信贷市场空白。对于“两权抵押贷款”，虽然受条件所限暂没有发放，但该公司已经深入调研，初步拟定了相应的操作办法，一旦条件成熟，便可顺利实施。
第二，地方政府。金融机构在达茂旗开展“两权抵押贷款”能够盘活农牧民有效资产，缓解长期困扰达茂旗农牧业发展获取资金抵押担保难的问题。同时，开展“两权抵押贷款”可以有效补充小额农贷的空白，解决农牧业资金供求的结构性矛盾。但是由于“两权抵押贷款”涉及的社会、法律问题较多，在开展实施前需要深入做好相关的各项工作。尤其是土地和房屋是农牧民的安身之本，一旦出现不良贷款，其土地和房屋将被金融机构收回，容易激发各类社会矛盾，应该慎重对待。
三、达茂旗开展“两权”抵押贷款面临的困难
第一，土地和宅基地持续贬值，浪费严重。近年来，随着城市化及全旗禁牧政策的实施，达茂旗农牧民大量外迁，农牧区常住人口急剧下降。大部分年轻人或外出打工、或到城镇陪子女读书，农牧区村落中，常住人口以留守老人和儿童为主，这导致土地浪费严重，宅基地被大量闲置。供过于求的现状使土地和宅基地持续贬值，这对“两权抵押贷款”的开展构成一定困难。一方面，由于抵押物价值较低，降低了农牧民通过两权抵押获取贷款的积极性；另一方面，农村地区人口不断减少，持续贬值的抵押物难以变现，使金融机构对两权作为抵押心存忧虑，也缺乏开展该类业务的积极性。
第二，相关证件及手续不全，缺乏法律依据。当前，达茂旗农牧民虽然拥有土地经营权和宅基地使用权，但绝大部分人缺乏“土地使用权证书”和“房屋产权证书”，农村地区土地和宅基地的证书登记制度尚没有建立，两权作为抵押物缺乏法律依据，容易产生纠纷。
第三，土地、宅基地价值难以评估。与城市商品房的评估相比，农户房屋资产和土地经营权价值评估的难度较大。一是农村地理情况复杂，农户房产、土地所处的位置差异很大，难以准确比较；二是农村房屋建设缺乏统一的建设标准，用材质量、功能设计、建房费用等各方面差异较大，使金融机构难以把握；三是农业属于弱势产业，抵御风险能力较弱，一旦遇到自然灾害，将导致地上附着物价值大幅度降低，进而影响土地流转价值，加大金融机构发放土地经营权抵押贷款的风险。
四、政策建议
一是要加快发展农业保险和成立农业信贷担保机构，鼓励和支持保险公司开办两权抵押贷款保险业务，降低两权抵押贷款的信贷风险；二是农村金融机构要建立健全风险防范机制，积极探索多种担保方式，对额度较大的两权抵押贷款，采取“两权抵押+公司担保”、“两权抵押+农户联保”、“两权抵押+工资担保”等方式，进一步防范信贷风险；三是要完善两权登记制度，建议有关部门尽快破除“两权”作为抵押的法律障碍，完善两权证书登记制度，使这项权利真正落实到农户、落实到地块，奠定“两权”作抵押的法律基础；四是建立“两权”价值评估机制，出台相关评估管理办法，引入独立的第三方评估机构进行评估。
（作者单位：中国人民银行包头市中心支行）
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