财政支出结构调整：基于促进经济社会协调发展的视角

来源:用户上传      作者: 王玉华　崔健飞

　　[摘要]经济发展是社会发展的前提和基础，也是社会发展的根本保证；社会发展同时也为经济发展提供精神动力、智力支持和必要条件。随着有中国特色社会主义经济体制的不断完善，我国经济发展中存在的社会问题日益凸显出来。而社会发展领域存在的问题，许多同经济转轨过程中政府职能的“缺位”和“不到位”有直接关系，所以需要我们转变政府职能，优化财政支出结构来促进经济社会协调发展。由此，财政应当在诸如社会保障、科学技术、文化教育、公共卫生和医疗等特殊性领域承担起其应负的责任。
　　[关键词]财政支出；财政支出结构；经济社会协调发展
　　[中图分类号]F810.45　[文献标识码]A　[文章编号]1008－2670(2008)01－0015－04
　　
　　改革开放以来，随着物质生活水平日益提高，人民群众对精神文化、健康安全等方面的需求也不断增长，要求社会与经济共同发展的愿望更加迫切。但总体上看，目前我国的经济发展和社会发展确实存在着“一条腿长、一条腿短”的问题。我们必须按照科学发展观的要求，在大力推进经济发展的同时，更加注重加快社会事业的发展。本文在分析财政用于促进社会发展的支出结构现状基础上，通过计量经济分析方法，确立财政支出结构调整的目标，并提出财政支出结构调整的对策建议。
　　
　　一、我国财政支出结构现状分析
　　
　　(一)财政支出中用于促进社会发展的项目
　　目前，我国关于社会发展的研究主要涉及人口与就业，教育、科技、文化和家庭、生活、环境三个大方面的内容。采用社会结构指数、人口素质指数、经济效益指数、生活质量指数、社会秩序指数、社会稳定指数作为衡量社会发展的重要指标。由此，我们得出促进社会发展支出是财政支出中与社会发展有直接作用的支出，具体包括：教育事业支出，卫生事业支出，科技事业支出，社会保障支出，支农支出，财政补贴支出，公、交、流通部门事业费。
　　
　　(二)财政用于促进社会发展支出结构的现状分析
　　社会发展支出按照我们分类又可以分为：教育、卫生、科技事业支出，社会保障支出，支农支出，财政补贴支出，公、交、流通部门事业费支出五类。1992～2005年以上五类财政支出占财政总支出的比重见下表1。

　　从支农支出来看，尽管我国已把农业发展作为国民经济发展的战略重点之一，并不断加大财政支农投入，但与我国农业发展的需要相比，形势依然十分严峻。从财政支农所占的比重我们也可以看到，从整体上说，财政支农支出总量虽然逐年增长，但财政支出中用于农业的支出项目占财政总支出的比重相对缩减了。同时，财政支持农业的支出中以农业基建拨款和农业事业费为主体，这就造成了农业资金流入的单一化问题，社会资金、个人资金、外资大部分被吸引到工业建设中，进一步导致了农业资金的严重匮乏。
　　文教、科技、卫生支出是社会发展支出中增长比较稳定的，其在财政支出中所占的比重不断提高，这大大促进了我国的文教、科技、卫生事业的发展，但同时也存在着一些结构上的问题。以教育支出为例，就存在着结构不合理的问题，主要表现在：一是教育支出结构向高等教育、职业教育倾斜，不能保证义务教育的普及；二是教育支出的地区差异大，造成了教育资源的城乡差距、地区差距。
　　政策性补贴支出对于社会稳定、稳定物价、支持价格改革等起到了重要作用，但也加重了财政负担，挤出了相应的财政支出。改革开放以后，国家对财政补贴政策做出了积极调整，以“尽可能减少对市场机制发挥作用的影响”的原则进行了改革，使财政补贴逐年下降，使得财政支出结构趋于合理。
　　
　　二、财政支出结构调整目标的确立
　　
　　确立财政支出结构调整的目标，必须考察经济发展与社会发展的协调性，特别是要找出影响经济发展的社会发展因素。经济发展是我们经常需要衡量的变量，选取的指标有国民收入等存量指标，也有国民经济增长速度等增量指标。在应用弹性模型时，我们大都采用经济增长速度等增量指标做因变量，而自变量则选取需要分析的存量指标。最常运用的模型为：
　　git=αi-βlog(yio)+ψ(xit)+uit
　　其中，git为t期的增长速度，yio、xit为各期存量，其中以实量为单位的采用对数处理，以比例为单位的采用原数处理。这种处理方法(包括选取增量指标为因变量，对实量自变量采取对数处理)在很多方面都为我们的数量分析提供了优势及便利，如稳定性(ADF检验)、可靠性(R方检验)、显著性水平(P值)上，都可以提高模型说明问题的质量。这里我们需要解决的问题是：在说明经济与社会发展不协调时，很多问题不是量的问题而是结构的问题，很多问题是增速的问题同时也是存量的问题。同时我们要衡量社会发展必然要选取各方面的指标，在单位上也很难取得统一。由此我们选取得模型为：
　　yit=αi±ψ(xit)+uit
　　关于自变量的选取，我们参考了《中国发展报告2005》中关于社会发展的指标，选择了生活质量指数(主要包括：城镇居民人均生活消费支出L1、农民人均收入L2、职工平均工资L3、城镇居民恩格尔系数L4、人均居住面积L5、人均生活用电L6等)、人口素质指数(人口死亡率P1、每万人口医生数P2、每万人大学生在校生数P3)、社会结构指数(第三产业从业人员占全部从业人员比重S1、非农业从业人员占全部从业人员比重S2、城镇人口占总人口比重Js3、非国有企业投资占社会投资比重S4、教育支出占国家财政生产总值比重S5、出口额占国内生产总值比重S6)和社会稳定指数(通货膨胀率St1、城镇失业率St2)等4大类指标进行分析。
　　将上述变量引入我们的模型后为：
　　yit=α+β1(L1it)+β2(L2it)+β3(L3it)+β4(L4it)+β5(L5it)+β6(L6it)+β7(P1it)+β8(P2it)+β9(P3it)+β10

(S1it)+β11(S2it)+β12(S3it)+β13(S4it)+β14(S5it)+β15(S6it)+β16(ST1it)+β17(ST2it)+uit
　　在回归结果中，去除显著性水平过低的指标，把所有变量的显著性控制在90％以上，得到表2。
它变量不变时该自变量变动所引起的因变量变动。由此我们可知，弹性系数越大，就需要越多的GDP增量来维持社会指标的发展，也就是GDP的增长引起了越小的社会发展。我们把变量分为以下三类：缺乏弹性(弹性系数δ＜1)、富有弹性(弹性系数δ＞1)、极其富有弹性(弹性系数δ＞10)。
　　所给出的变量中缺乏弹性的有：L1(城镇居民人均生活消费支出)、L2(人均收入两个变量)，它们基本保持了与经济同步增长。富有弹性的有：L4(城镇居民恩格尔系数)、L6(人均生活用电)、P3(每万人大学生在校生数)，这些变量滞后于经济增长。极其富有弹性的有：L5(人均居住面积)、P2(每万人口医生数)、S2(非农业从业人员占全部从业人员比重)、S3(城镇人口占总人口比重)、S4(非国有企业投资占社会投资比重)、ST2(城镇失业率)，这些变量则严重滞后于经济增长。
　　从这些变量的弹性情况，可以清楚地看到促进经济社会协调发展对财政支出结构提出的新要求，在新的时期，城镇居民恩格尔系数、人均生活用电、每万人大学生在校生数、人均居住面积、每万人口医生数、非农业从业人员占全部从业人员比重、城镇人口占总人口比重、非国有企业投资占社会投资比重、城镇失业率等指标即为财政支出结构调整的目标。
　　
　　三、我国财政支出结构调整的对策建议
　　
　　(一)加大财政支农支出，在经济发展的同时逐步缩小城乡差距。
　　1、利用财政转移支付和政府公共性支出等手段对国民收入进行再分配调控。首先，政府要利用差别性的财政支出政策，通过增加对农村农民的定向的转移支付和增设针对农村农民的财政补贴，对人均收入达不到国家平均水平的地区进行财力支持，来保障贫困地区和低收入阶层的基本利益，增加低收入农民的收入和促进贫困地区农村经济的发展。其次，运用公共财政支出，扩大各种针对农村居民的公益事业，提高农民的生活水平。同时对乡镇企业和小型的加工企业进行财政补贴(对其在银行的贷款进行财政贴息等)和税收优惠，来促进其发展和生产规模的扩大，以增加农村居民的就业机会，提高农民的收入。再次，利用政府购买、财政资助来扶持农村产业。在同等质量水平的情况下，政府的采购要倾向于乡镇企业和农村的小型加工企业，这不仅有利于其提高乡镇企业和农村的小型加工企业的产品质量水平，而且实现了对其进行财政扶持的目的，有利于增强乡镇企业和农村的小型加工企业的竞争力和扩大生产规模，提高农民的收入水平和促进农村经济的发展。
　　2、加大财政对农村教育事业的投入，提高农民科学文化素质。首先，财政要加强对公益性教育基地建设的资金投入。一方面，要充分发挥现有的各类农业培训基地的作用。财政要增加投入，扩建校舍，增添设备，搞好硬件建设。同时财政要建立相应的支持措施，以促进农业培训基地引进人才，扩大师资队伍，加强软件建设，不断提高它们的教育能力和水平。另一方面，财政要积极扶持乡镇和有条件的村兴建公益性成人教育基地。同时，要引导市和各市(县、区)、乡镇现有的培训基地，通过逐级延伸和联合办班等多种形式，逐步到乡镇和村设立分校或开设班级。其次，财政要鼓励发展社会化教育基地的建设。一方面，要加大财政支持力度，鼓励民间兴办各类专业技术学校和培训班。另一方面，要放宽政策，支持现有的各级各类全日制学校进行市场化运作，通过兴办夜校、周末班、专题培训班等，利用广播、电视、网络等开展电化教育。对此，各级政府应采取购买服务的方式，按照它们培训的课程内容、授课时间、合格人数等，给予一定的奖励或补贴。同时，要鼓励农民参加各类成人教育和培训。对于通过业余学习，取得有效毕业证书的农民要给予一定的奖励。
　　3、加大财政对农业科学研究的投入，提高农业生产的科技含量。中央规定，中央和地方每年财政科技投入的增长速度要高于财政收入的年增长速度，一些经济较发达地区，科技投入的增长幅度要更大一些。同时，中央和地方每年都要在基建中安排一定数量的专项资金用于重点科研基地和重大科技工程的建设。要加大对农业科学研究、基础性研究、高技术研究的投入力度，并有计划、有重点地改善科研单位的工作条件和科研人员的生活条件。其次，要运用各种经济杠杆和政策手段，引导、鼓励各类企业、各种团体和个人增加农业科技投入，使其逐步成为农业科技投入的主体。各级政府、各部门在用于农业综合开发和大型农业基本建设项目经费中，要划出一定数量的资金，用于解决相应的科技问题。要拓宽科技投入的融资渠道，大幅度增加科技贷款规模。
　　
　　(二)增加社会公共性开支，在经济发展的同时促进社会事业发展
　　1、增加对基础教育、科技和文化事业的资金投入。基础教育、科研和文化事业投人属于社会性开支，在任何一个国家都是财政支出的一项重要内容。因此，财政要结合经济发展状况，明确教科文事业的财政供养范围，确保纯公益性质的基础教育、基础科研和公共文化设施的资金投入。财政把支持教育、科研和文化事业作为支出的重点，采取有效措施，调整中小学布局、整合高教资助政策、支持国家文化资源共享工程建设和支持基础研究和重大高新技术项目攻关，提高自主创新能力。
　　2、加强对公共卫生事业的资金投入。促进社会公共卫生体系建设。首先，完善基层医疗机构建设和基层医疗机构的设施建设。基层医疗机构是保障人民健康的第一道防线，在全国医疗机构中起着重要的基础性作用。基层医疗机构的建立不仅可以满足一定范围内居民的基本医疗需求，并且可以在一定程度上缓解大中型医疗机构的就医压力和降低居民的医疗成本。同时它还是重大公共性传染疾病疫情的重要监察机构，可以及时地监督重大公共性传染疾病的发生情况。因此财政应当设立专项基金，以促进基层医疗设施的建设。其次，要着力建立重大公共性传染疾病的防治保证制度。财政应拨付专款，对重大传染性疾病的患者实行免费治疗，对全体社会成员进行免费的重大传染性疾病疫苗接种。以达到避免重大公共性传染疾病在全社会范围传染的目的，保证社会成员的重大传染疾病的威胁。
　　3、加大对社会保障事业的资金支持。社会保障是事关我国经济发展和社会稳定的一个重要问题，必需纳入国家财政政策规划统筹考虑。为此，财政必须按照社会主义市场经济条件下建设公共财政的要求，进一步调整现行支出分配结构，尽快使财政资金退出一般竞争性领域，同时相应削减财政支出中行政经费和一般事业经费支出，从而确保社会保障支出的数额。此外，还应加强财政对社会保障基金的统一管理，将各种社会保障资金纳入财政预算内。这不仅有利于加强政府财政对经济的宏观调控能力，而且有利于建立统一、完整、社会化、合理的社会保障体系，以适应经济发展的需要。
　　
　　(三)改革收入分配政策，在经济发展的同时逐步缩小贫富差距
　　首先，改革政府机关、事业单位及国有企业的分配制度。科学的收入分配制度是公平收入分配的重要保障。为此，需要完善公务员职级工资制，简化公务员工资结构，实行职务与级别相结合的工资制度。清理各类津贴、补贴政策，逐步实施规范化的公务员阳光津贴制度；深化事业单位改革，建立同市场经济相适应的、符合事业单位自身特点的分配制度，按照收入与岗位职责、工作业绩和实际贡献挂钩的原则来确定事业单位人员工资水平；加强对垄断性企业职工高收入的调节和监管，规范国有资本收益收缴办法，强化收入分配的产权约束。其次，加大财政对扶贫的转移支付力度。增加用于提高贫困人口素质、贫困地区生产生活基础设施建设和增加贫困人口就业等方面的投入，充分发挥财政资金的引导带动作用，广泛吸纳各类社会资金参与贫困地区的扶贫开发工作，促进贫困地区的社会经济事业发展。
　　
　　(责任编辑：赵　利)

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