政府财政教育支出绩效评价研究

来源:用户上传      作者: 王　敏

　　摘要：财政教育支出作为政府公共支出的一个重要部分，支出量大，涉及面广。财政教育支出的绩效划分为支出的过程绩效(包括配置绩效和耗用绩效)、成果绩效和监管绩效。成果绩效的评价是整个财政教育支出绩效评价的核心。
　　关键词：政府；财政；教育支出；绩效评价
　　
　　财政教育支出的绩效状况，不仅与财政教育支出的每一个有关部门和单位的配置、管理和效益息息相关，而且与财政教育支出的具体内容紧密相联系，呈现出多样性和多层次性的特征。以财政教育资金运行中涉及到的主体为标准，可分为各级财政部门的绩效、各级教育主管部门的绩效、各级各类学校的绩效和监管部门的绩效；以财政教育资金支出构成为依据，可包括教育事业费拨款的绩效、教育基建投资的绩效、科研经费的绩效和各种专项拨款的绩效；以财政教育资金支出范围为尺度，又涵盖综合绩效、部门绩效、单位绩效和项目绩效。本文是以财政教育资金运行和监管机制为主线，将财政教育支出的绩效划分为支出的过程绩效(包括配置绩效和耗用绩效)、成果绩效和监管绩效，并以此为切入点对财政教育支出绩效评价进行研究。
　　
　　一、配置绩效评价
　　
　　财政教育支出的配置绩效，是指通过财政教育支出所提供的产品或服务是否能满足利害关系人的不同偏好，配置能否实现最大多数人的最大利益。
　　如何将教育经费按照效率、公平的原则进行分配，直接关系到我国教育事业发展。在往昔的计划经济体制下，我国教育的发展完全沉浸在政府全能的神话中，教育实行的是国家集中计划和政府直接管理的体制，极大地限制了学校之间的竞争和教育资源的优化配置，难以满足经济和社会发展多样化的需要。而在近年的市场经济改革中，又有人误认为教育特别是高等教育应该全面市场化，似乎教育的一切问题，在市场经济体制下都可迎刃而解。这无疑又陷入了盲目的市场乌托邦。由于教育产品具有准公共物品的特性，因此在社会主义市场经济体制条件下，如何认清市场功能和政府功能以及它们各自的局限性，将关系到能否在市场和政府这两种不同的作用机制之间保持适当的平衡，进行正确的选择。
　　财政教育支出配置包含有多层含义。首先是财政教育支出在国计民生中以及各级政府经济、社会发展的规划中居于何种地位。这是根据当时的形势、各种需要和财力的可能，由各级政府进行综合权衡的结果，具体通过各级计划管理部门和各级财政预算来确定。如中华人民共和国成立之后，我国财政教育支出的安排依次经历了“先经济后教育”、“要像抓经济那样抓教育”、“教育要先行”几个阶段，反映了不同时期教育财政支出在国计民生中的配置情况，同时也是教育在整个国民经济中地位逐步提升的过程。其次，教育主管部门将财政安排的教育支出进行本部门内的配置。这既包括各教育级次(如初等教育、中等教育和高等教育等)的分配，还包括各类学校间的分配。最后是学校内部的教育财政资金的配置。即学校内部院系间和各教学部门间的资金安排以及教育事业费中人员经费和业务费的比例。在以上各层次财政教育支出的配置中，都存在配置绩效的问题，这些绩效可通过一下几个方面进行衡量：
　　1　规模绩效评价。这种绩效评价可从宏观和微观两个层次来进行。从宏观层次上讲，在生产力发展水平一定的前提条件下，通过综合平衡，用于教育的投入存在最高和最低数量界限问题。上限为国民经济发展水平和国家综合经济实力。下限就是经济发展所需要的最低限度人才的培养费用。在此数量界限区间内，教育事业才得以顺利进行，否则，教育事业就不能得到很好发展甚至难以为继。
　　财政教育支出的规模可通过绝对量和相对量两类指标来反映。前者是指在一定时期内，财政教育支出的总量；后者是指在一定时期内，财政教育支出与其它相关指标的对比量即各种比率，如财政教育支出占GNP(GDP)的比率、财政教育支出占财政支出的比率等。
　　一般来讲，财政教育支出的绝对量和一国的经济发展有正相关关系，即随着经济的增长，财政教育支出的绝对量也相应增长。这已从世界各国和我国教育投资的历史发展趋势中得到证实。例如，我国在“八五”、“九五”期间，随着国民经济的持续增长，教育经费支出也持续增长，1991年～2000年各年度国家财政教育支出分别为532、621、754、1018、1196、1415、1545、1726、1927、2179亿元，“八五”期间年平均增长率达到17.59％，“九五”期间年平均增长率达到9.02％。
　　财政教育支出的各个相对比率也应有一定的界限，这一界限确定可以参照历史经验数据，也可借鉴国外不同国家的实践经验。目前国际上流行和通用的评价指标是财政教育支出占GNP(GDP)的比率，通过与世界发达国家和发展中国家的比较，来分析各国教育支出的规模情况。2002年我国这一比率为2.96％，还远达不到在《中国教育改革和发展纲要》中提出的到20世纪末国家财政性教育经费占GNP的4％的目标。无论与发达国家还是发展中国家相比，都确实存在一定的差距。但应该注意的是，在运用这些指标进行衡量时，一定要结合本国的具体实际，不能生搬硬套。
　　从微观层次上来看，各级各类学校的发展都存在规模效益的问题。根据教育经济学的一般规律，在学校规模较小时，生均成本与学校规模成反比，即生均成本随学校规模扩大而降低；当学校规模达到一定值时，生均成本趋于常数，才能实现规模效益。因此，学校规模太小，不能充分运用教育资源，导致生均培养成本偏高的不经济效果；学校规模太大，又会衍生人际关系淡漠及行政僵化等不经济现象。教育规模经济的绩效唯有适度规模的学校方可获得。美国学者研究表明，美国各级学校的学生最佳规模值为：颁发博士学位的大学5000～10000人，以文科为主的学院1000～2500人，专科学校2000～5000人，高级中学在2000人左右。
　　上述分析可以看出，适当扩大和保持适度的学校规模，是提高教育投资经济效益的重要途径。我们应总结经验教训，从自己的实际情况出发，并借鉴外国的实践经验，选择合理的指标和数量界限，以实现我国财政教育支出规模的合理、高效配置。
　　2　结构绩效评价。过去几十年的经验证明，许多发展中国家教育规模的扩大以及教育投资的增加并没有带来如人们所期望的经济发展。如果教育规模与社会对毕业生的吸纳能力之间的差异过大，就会造成个人的心理成本增加、对社会安定所起作用的减弱以及对国家资源的浪费。教育结构应该尽可能与社会需求和国家的产业结构相适应，避免结构性失衡。我们不能仅仅把注意力放在教育规模的扩大和教育投资的增加上，而应该进一步研究合理的教育投资结构。教育财政支出结构主要表现在以下三个方面：
　　财政教育支出内部结构。财政教育支出分为预算内教育支出和预算外教育支出两部分，以前者为主导。预算内教育支出又细分为教育事业费、教育基建投资、各部门事业费中用于教育的支出等，其中以教育事业费为主体。而教育事业费

又由人员经费和公用经费构成。如何处理预算内与预算外教育支出的关系、如何优化教育事业费与教育基建费的配置比例以及人员经费和公用经费在教育事业费中所占比例，这些都直接关系到财政教育支出的配置绩效。
　　在教育级别中，财政教育支出分配主要包括初等教育、中等教育和高等教育三级分配。在经济发展的最初阶段，三级财政教育投资的分配结构呈金字塔形，即初等教育投资比例最高，中等教育次之，高等教育比例最低。在教育类别中，财政教育支出分配既包括中等教育中的普通中学教育、中等专业教育、中等技术教育和中等职业教育，还包括高等教育中的高等学校间、高校内部系科与专业的配置。如何处理这些分配比例关系，同样直接关系到财政教育支出的配置绩效。
　　有关研究表明，不同教育经济区域，社会经济发展的不平衡性与教育发展的相对平衡性的矛盾，决定了地方教育投资的不平衡性。即我国各地区社会经济发展水平的差异十分明显，而教育发展水平的差异又相对较小，不同教育经济区域经济供给能力差距很大，而教育的发展又相对平衡，经济供给能力与教育发展的需求存在较大差异，特别是在落后地区，这就决定了各地教育投资的不平衡性。因此要健全和完善政府间财政教育支出转移支付制度，以满足全国各地教育服务水平均等化的要求。与此相适应，也应建立科学合理的财政教育支出转移支付制度的绩效评价办法。
　　总之，只有通过以上各方面的分析和评价，才能实现财政教育资源在各级各类学校分配的合理性和公平性，最终达到提高其绩效水平的目的。
　　3　导向绩效评价。所谓财政教育支出的导向绩效。是指政府教育投资带动其他社会资金投入教育领域的状况。随着教育投资渠道多元化的进一步加强，这一绩效会日益凸现。日益强化的信息化、科技化，使人们逐步意识到接受教育、提升知识水平的紧迫性，因而导致受教育的需求扩大。与此相反，在一定时期内、一定的经济发展水平下，政府支配的财力是有限的，政府财政教育投资在短期内不能满足急剧扩大的教育需求，形成财政教育支出的缺口，这是世界范围内普遍存在的现象。在我国，教育经费投入不足，一直是困扰教育事业发展的一个瓶颈问题。由于过去集中而又统一的计划经济体制以及主观上对国情认识的错位。造成教育经费投资主体的单一化，政府几乎是唯一的教育投资主体。其结果是，既导致国家财政负担的不断加重，又造成教育经费投入的严重不足。教育投入的短缺，一方面制约了教育事业的发展，拖了经济建设的后腿；另一方面，为了促进和保证经济的增长，必须发展教育，但国家又拿不出更多的钱来，因而陷入了恶性循环。事实上，我国目前对教育投资不足，同时政府又无力扩大教育投资，都与此有直接关系。我国政府为应对这一问题，根据教育产品的混合性和谁收益，谁负担的原则，考虑到社会的承受能力，适时进行教育投资体制的改革，在《教育法》和《中国教育改革和发展纲要》中明确规定，国家建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制。思路是清晰的，方向是正确的，问题是如何引导。因为其他社会资金不同于政府资金，市场经济中资本趋利而动是天经地义的，政府应采取切实可行的有效措施，优化投资环境，充分发挥政府教育支出的“汲水”功能，带动社会其他资金注入教育领域。财政教育支出绩效的评价，应从政府教育投入的带动效应人手，采取如投资乘数等一些指标来衡量。
　　4　拨付绩效评价。教育财政支出款项的拨付是按照五级财政预算管理层次进行的，其中，省及省级以下各级教育财政预算汇总为地方政府教育财政预算。中央财政教育支出是由财政部拨付的，具体包括拨付给教育部、中央其他各部委、财政部所属院校和专项补助给各省市区财政部门的款项。然后，教育部负责将教育经费拨付给教育部直属的高等院校及有关单位，并有一部分专项补助给各省市区教育部门。中央其他各部委的教育司将教育经费拨付给本部委直属的高等学校及其他教育机构，并有一部分专项补助给各省市区的厅局。
　　地方教育财政支出拨款的程序与中央财政教育支出拨款大致相仿。省财政厅将教育经费支出拨付给省级教育部门、省以下财政部门、财政厅所属学校，并拨付专项教育资金给省以下财政部门，省级教育部门再将教育经费拨付给其所属学校。省级以下各级财政部门也依次再进行层层拨付。
　　由于教育财政支出的拨付层次较多，出现问题的机率就高，而每一层次的绩效情况，又都直接影响到财政教育支出的绩效，因此，设置合理的指标来评价其绩效状况十分必要。
　　
　　二、耗用绩效评价
　　
　　由于财政教育资源是稀少的，而社会对教育的需求又是巨大的，因此，在财政教育投资既定的情况下，教育部门要合理使用这些资源，提高财政教育投资的使用效率。要进行教育活动，首先需要从社会总劳动中抽出一部分劳动力，这就是从事教育的劳动者和进入劳动年龄的受教育者，他们要消耗一定的生活资料；要进行教育活动，还必须有一定的物质技术条件，如校舍、图书、仪器设备等。社会投入教育的资源以货币的形式表现出来就是教育投资。由于人类资源的有限性，社会所能用于教育的只能是满足人的再生产以及所需要的物质再生产以后的部分剩余资源，难以完全满足社会和个人对教育的需求。因此，如何去使用稀少的教育资源，就成为社会和教育领域共同关心的问题。
　　从教育人力资源耗用效绩来看，主要表现在教职员工的规模、结构及其效率状况，可通过专业教师利用效率、行政人员利用效率、工勤人员利用效率等指标来反映。考察教师利用效率，主要是评价生师比变动是否合理。从教育物力资源耗用绩效来讲，主要包括教育单位固定资产耗用状况，教学仪器、仪表、电教设备、图书资料、文化设备及其他教学用具的利用情况，材料低值易耗品的耗费情况，这些也可采用相应的指标进行评价。从教育财力资源耗用绩效来分析，包括教育投资利用效率、年度教育事业费利用效率、年度教育基建投资利用效率等。
　　
　　三、成果绩效评价
　　
　　财政教育支出是教育事业发展的物质前提，其最终目标是满足教育事业发展的需求。教育事业成果的好坏，就成为评价财政教育支出绩效高低的主要方面。教育的根本性质是培养和造就人，这里的人又分为自然人和社会人。教育的功能和目的就是促进人的发展和社会的发展。因此，财政教育支出的成果绩效就主要表现为教育事业的成果，即教育对人的发展、生存和生活以及社会政治、经济、文化等的进步所具有的积极意义。这是整个财政教育支出绩效评价的核心。
　　1　人的发展绩效评价。古往今来对“人是什么”的问题，从哲学、社会学、经济学等多角度进行过考察，显示了人是如此的深奥，如此的奇妙。因此，我们只有更全面、更深刻的读懂人，才能更深刻、更全面的读懂教育。教育就是要实现人性的张扬和自我价值，开发人的潜质，增强个人发现机会、创造机会以及抓住机会的配置能力，提高个人收入和生活质量。鲍温在《高等教育的费用值得吗?》一文中明确指出：“高等教

育的首要目的是按期望的方向改变人们，人们的变化会转而对经济和社会甚至历史的进程发生深刻的影响。但是，首要的目标是改变个人的性格和行为的方式。”如何衡量人的发展的实现程度，以反映教育和财政教育支出的绩效，是一个十分棘手而又非常重要的问题。目前，常用的教育成果质量评价指标有人才费用质量系数、毕业率、升学率、巩固率、辍学率、专业对口率等，这些指标还不能全面反映人的发展状况，有待于进一步深入研究。
　　2　社会发展绩效评价。财政教育支出的社会发展绩效包括经济绩效和非经济绩效(如政治绩效、文化绩效和生态绩效等)。
　　教育投资是一种生产性投资，能带来巨大的经济效益，促进经济的增长，也已被现代国际经济发展的实践所证明。世界上第一位在数量上计算出教育经济效益的前苏联经济学家斯特鲁米林的研究成果表明：前苏联十年初等义务教育规划完成时，由于教育提高了工人的知识水平和技术水平，创造的国民收入为20亿卢布，抵偿了投入的1 6.22亿卢布教育经费还绰绰有余。他还按工人工作寿命平均35～40年计算，因教育的提高而创造的财富达690亿卢布，为教育经费的40倍。再以日本为例，作为第二次世界大战的战败国，但在战后不长的时间内，国民经济得到迅速恢复与发展，从而进入世界经济发达国家的行列，主要原因在于日本注重人力资本投资，注重发展教育，拥有强大的人力资源和教育储备。从世界范围看，第二次世界大战以来，由于人力资源开发，教育投资增长使经济增长的比例达到占国民经济增长总额的41％，有的国家达到60％以上，此外，教育可以通过培养上层建筑、意识形态等各领域的人才，对经济增长产生作用，而且教育还可以通过陶冶劳动者的思想和道德，提高劳动者的精神境界，来促进经济的发展。自人力资本理论产生以来，世界范围内掀起了教育与经济关系的研究热潮，衡量、评价的方法各种各样，如劳动简化法、余数分析法、因素分析法、现值折算法等，教育对经济增长的促进作用被广泛认同。
　　然而，在此研究热潮中，夹杂着一种不和谐的声音一“教育一定能促进经济增长吗?”早在20世纪70年代，西方的一些激进学派的学者，就针对第三世界二十世纪五六十年代的教育大发展，并未带来相应的经济大发展和社会平等等事实提出了质疑，并依据筛选假设理论、劳动力市场划分理论和社会化理论，得出了教育不一定能促进经济增长的结论。进人90年代以来，一向被视为教育推动经济发展典范的日本，高等教育仍继续发展并继美国之后第二个迈入高等教育普及阶段，但其经济出现了零增长甚至负增长，引发了再次的质疑。这些促使我们不得不思考这样一个问题：如何根据时代的变化、具体的国情，有效发挥教育的经济功能?我们应充分借鉴前人的研究成果和外国的实践经验，结合我国的具体情况，以进行有效的评价。
　　教育的发展，人口受教育水平的普遍提高、所带来的绝非仅仅是生产力的发展和社会产出的增加，它还会极大地改变人们的精神面貌、时间观念和文化价值观念，增强劳动集体的凝聚力及人们的资源环境意识，这些非经济绩效一旦作用于经济，就会大大促进社会经济的发展。实际上，社会从教育投资中所获取的非经济绩效有时并不亚于经济绩效，只是由于经济绩效与社会经济发展的联系比非经济绩效更直接，也更密切，所以才受到社会的更多关注。教育投资给社会带来的非经济绩效，其实也是非常明显的，如社会教育存量的提高可以极大地改良社会文化环境，陶冶人们的思想情操，振奋人们的精神，促人奋进，从而使整个社会和民族充满奋发向上的活力；社会教育存量的增加，可以使人们的法制观念得到增强，遵法守法、照章办事成为人们自觉的行动，使社会处于良性运行之中，不断向稳定、高效、快速的方向发展；社会教育存量的增加还带来人们资源环境意识的增强，促进国际政治和经济关系向有利于本国发展的方向迈进，等等。尽管教育投资的非经济收益非常突出，但由于其涉及的内容很难货币化，因此很少被人们用定量方法论及。
　　
　　四、监管绩效评价
　　
　　管理和监督存在着内在的联系，二者相辅相成，不可割裂。监督寓于管理之中，管理要通过监督来实现。
　　财政教育支出的监管是指对财政教育支出运用的全过程、最终结果以及与此相关的一切活动的监督管理，其目的是使财政教育支出的配置和耗用更加合法、合理、公平和科学有效。其理论基础是人的自利和理性即“经济人”，特别是广义的“经济人”，即将人的自利和理性延伸到人的各个角落，如：政治、婚姻、生育、非法活动等等。布坎南认为：政治家也是自私的，不过他们所追求的，不是为政府盈利，而是个人威信与权力。有鉴于此，加强对财政教育支出的监管是非常必要的。
　　由于财政教育支出涉及面广，因此对它的监管就形成了多元、多层次的监管体系。具体包括各级人民代表大会的监督、各级计划部门的计划监管、各级财政部门的监管、各级审计部门的监督、各级教育主管部门和各级各类教育单位的监管和社会监督。各种监督管理具有不同的特点，既相互区别，又相互联系、相互配合和补充。各级人民代表大会，依据《宪法》和国家的相关法律规定，对教育财政支出的预算、执行和使用进行监督；各级财政部门通过财政教育支出预算、财政管理部门的日常业务以及财政专职监督机构的专项监督实施监管；各级教育主管部门和各级各类教育单位，是通过督导(包括督政和督学)、评价等业务监管，并配合财务监管、行政监管进行的；社会监督通过公众监督(主要是受教育者的监督)、新闻媒体和中介机构(如会计师事务所、资产评估师事务所和审计师事务所等经济鉴证机构类)的监督来实施的。
　　财政教育支出监管绩效是指财政教育支出监管工作所取得的工作成绩及监管活动所产生的积极效果，即监管工作的过程绩效和效果绩效。监管工作的过程绩效包括监管机构的工作成绩、监管人员的工作效率和工作质量；监管工作的成果绩效分为直接效果(如监管工作的客观性、减少了资金浪费、违纪率下降和完善了法规政策等)和间接效果(如由于制度法规的完善和财经纪律的加强，提高了社会经济效益等)。
　　教育支出监管绩效的评价就是对监管工作的过程和成果绩效状况进行考评，尤其是对成果绩效的分析和衡量。
　　财政教育支出绩效评价是一个系统工程，涉及面广、环节和层次多，整体性强，仅仅依靠某一部门或某一单位来评价。显然是不能胜任的。而且，过程绩效(包括配置绩效和耗用绩效)、成果绩效和监管绩效相互联系，互为依托，缺一不可。配置绩效是前提和基础，没有教育财政资金的配置或配置不合理，就谈不上高效的耗用和有效的产出；而财政教育资金的高效耗用又是必要的环节和阶段，没有高效的耗用，配置的财政资金就失去了意义，也不会带来有效的产出；监管绩效是保证财政教育资金合理配置、高效耗用和有效产出的重要手段。成果绩效的评价是整个财政教育支出绩效评价的核心，我们在进行财政教育支出绩效评价时，要抓住这一核心问题。

转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-460295.htm