加强新农利环境保护法制建设的思考

来源:用户上传      作者: 魏月霞

　　建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，是解决“三农”问题、全面建设小康社会的重大战略举措。新农村建设的基础在于优良的环境和丰富的资源，可以说，农村环境保护是新农村建设的重要保障。然而，目前我国新农村建设中面临的环境问题十分严峻，生态破坏和环境污染兼有，点源污染与面源污染共存，生活污染和工业污染叠加，环境和能源问题复合，各种新旧污染相互交织，工业及城市污染向农村转移，这些问题严重制约了社会主义新农村建设和农村经济社会可持续发展。造成农村环境问题的因素是多方面的，其中，农村环境保护法律制度不完善是一个重要原因。因此，加强新农村环境保护法制建设，为新农村建设提供强有力的法律支撑，具有重要的现实意义。
　　
　　一、新农村环境保护法制建设存在的主要问题
　　
　　(一)农村环境保护法律体系相对滞后
　　改革开放以来，我国环境立法进展显著。截至目前，我国制定了18部资源节约和保护方面的法律；出台与环境和资源保护相关的行政法规50余件，军队环境保护法规和规章10余件，地方法规、部门规章和政府规章660余项，国家标准800多项，司法解释1件。可以说，我国环境保护法律体系已基本形成。然而，由于现代环境问题发端于现代工业，并集中在城市，加之我国长期实行城乡二元结构，因此，我国目前的环境保护法律体系带有明显的城市中心主义特征，在环境污染治理与生态保护方面没有充分反映农村的诉求，明显滞后于新农村建设对环境保护的法律需求。其一，我国目前还没有一部专门的农村环境保护的综合性法律，有关农村环境保护的法律规范分散于相关的法律、法规、规章以及其他规范性文件中，由于政出多门、相互冲突现象较为严重。其二，现行的环境保护法律规范大多是针对城市而制定的，涉及农村的环境保护法律规范不仅相对较少，而且原则性、号召性的规范居多，没有体现出农村环境保护的特点，在农村的适用性和操作性不强。其三，农村中一些重要的环境领域，如土壤污染、城市污染转移、生态补偿等方面还存在着法律空白。
　　
　　(二)农村环境保护执法体制不顺，部门和地方保护主义严重
　　目前，我国环境保护实行的是统管与分类相结合的多部门、分层次的执法体制，国务院环境保护行政主管部门对全国环境保护工作实施统一监督和管理，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本辖区的环境保护工作实施统一的监督和管理，其他有关部门分别在各自业务范围内对资源保护和污染防治实施监督和管理。从形式上看，现行的环境保护执法体制既能发挥中央统一领导、宏观调控的作用，又有利于调动地方各级政府的积极性，实行有效的微观监督管理。然而在实际运作中，这种执法体制在农村环境保护中不仅没有发挥出应有的积极作用，相反还带来了许多消极后果。其一，农村环境保护执法机构众多，职责权限不清，部门利益保护主义严重。目前，我国农村和农业环境保护的行政管理职能主要由环境保护部门和农业部门分别行使。除环境保护部门和农业部门外，涉农环境保护事项的施行还涉及建设、规划、财政、水利、国土、林业、能源、经贸、科技、卫生等其他行政主管部门。由于农村环境保护执法涉及多个部门，各执法部门的职责权限又不甚明确，因此，在具体执法时，各执法部门之间缺乏配合和协作，往往从本部门利益出发，有利的争着管，无利的则相互推诿、扯皮，甚至是“我不管也不让你管”。其二，地方环境保护部门缺乏应有的独立性，难以摆脱地方政府的干扰。目前，我国地方环境保护部门实行的是双重领导体制。在这种体制下，地方环境保护部门的人权、财权、物权均掌握在地方政府手中。因此，地方环境保护部门实际受当地政府的领导，上下级环境保护部门之间只是业务上的指导关系。实践中，一些地方政府对环境、经济与社会的可持续发展缺乏正确认识，重经济发展而轻环境保护，认为GDP增长才是硬指标，而环境保护只不过是软指标。当环境保护与地方经济利益发生冲突时，地方政府往往以牺牲公共环境为代价来发展本地经济。面对这种地方保护主义，地方环境保护部门往往不敢理直气壮地执法，甚至只能服从于地方的所谓大局。
　　
　　(三)农村环境司法保护长期缺位
　　根据现行法律的规定，我国在民事诉讼和行政诉讼中，对原告资格有严格限制。在民事诉讼中，原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或者其他组织，也就是说，公民、法人或者其他组织只有因自己的民事权益受到侵犯或与他人发生争议，才能以原告的资格向人民法院提起民事诉讼。在行政诉讼法中，原告是与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其它组织，这也就意味着，只有具体行政行为对相对人的权利义务产生实际影响，相对人才能向人民法院提起行政诉讼。由于农村环境污染和生态破坏行为一般并不直接损害私人的利益，它侵害或危及到的往往是社会公共利益，而我国法律对原告资格的这种严格限制，无疑给农村环境诉讼带来重重困难，大部分农村环境污染和生态破坏案件难以进入到司法领域，农村环境司法保护长期处于无奈的缺位状态。由此可以看到，一方面农村环境污染和生态破坏现象和事件日益增多，受到社会的广泛关注；另一方面却普遍存在无人起诉、无人追究责任的问题，致使广大农民的环境利益受到严重损害。
　　
　　二、加强新农村环境保护法制建设的建议
　　
　　(一)加快立法步伐，进一步完善农村环境保护法律体系
　　环境保护和治理是一项系统工程，农村环境问题虽然具有一定特殊性，但仍未超脱我国环境问题的一般性，农村环境的保护和治理应该置于国家环境综合整治的思维下展开。相应地，农村环境保护法律体系的完善也应该在我国现有的环境保护法律框架下进行，不宜从整个环境保护法律中独立出去，再行建立一个单独针对农村的环境保护法律体系。针对我国农村环境保护法律存在的问题，当前我们应该平衡环境立法的侧重点，加快农村环境保护立法的步伐。首先，由全国人大对《环境保护法》进行修改，使之作为环境保护的基本法律来指导和统领单行环境与资源保护的法律法规。其次，由国务院以《环境保护法》为依据，制定《农村环境保护条例》，对农村地区各类与环境和资源保护相关的开发利用行为以及农村生活活动做出统一规范，尽量避免因农村环境保护法律规范过于分散而导致的矛盾和冲突。再次，修改有关的环境保护法律法规，提高它们在农村的针对性和可操作性。最后，加紧制定农村土壤污染、城市污染转移、生态补偿等方面的法律规范，填补农村环境问题的法律空白。
　　
　　(二)改革执法体制，充分发挥环境保护部门的监管作用
　　法律的生命在于实行，

再完善的法律如果不能在社会生活中有效地执行，也只能是一纸空文。目前，我国现行的环境保护执法体制已经成为农村环境保护执法的一大障碍，农村环境保护执法中出现的有法不依、执法不严、违法不究的现象与执法体制有很大关系。因此，要使农村环境保护法律规范得到有效实施，必须对现行环境保护执法体制进行改革。首先，统一环境保护行政执法主体。环境资源是公共资源，环境行政执法主体越多，权力越分散，对资源保护就越无力，我国农村环境保护执法的现状已经证明了这一点。因此，为避免农村环境保护多头执法导致的部门利益保护主义，根本的解决办法是统一环境保护行政执法主体，将分散于其他职能部门的环境保护执法权统一由环境保护部门行使。同时，强化环境保护部门的职权，如行政许可权、行政监督权、行政强制权、行政处罚权以及准司法权等，以保障其执法的权威性和有效性。其次，实行垂直领导体制。目前可先在国家环保总局之下、省环保局之上设立分片管理的环境监察分局，省级环境监察部门则根据需要在重点地区设立环境监察派出机构；对市以下环保部门，实行垂直领导。待条件成熟，再将整个地方环保部门从地方政府中独立出来，实行自上而下的垂直领导。最后，建立绿色GDP考核体系，将绿色GDP指标纳入地方政府的政绩考核体系，真正实行环保评价一票否决机制，从根本上改变地方政府唯GDP论的政绩观，使地方政府真正回归科学发展，重视人与自然的和谐发展，重视经济与社会的协调发展，从而彻底根除地方保护主义对环境保护部门的影响。
　　
　　(三)建立环境公益诉讼制度，强化农村环境司法保护的功能
　　公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。私益诉讼是指为了保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可以提起；公益诉讼是指为了保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可以提起。私益诉讼是为了保护自己的合法权益，起诉人须与案件有直接利害关系，我国目前所进行的民事诉讼和行政诉讼均属于私益诉讼的范围。而公益诉讼的目的则在于主持社会正义、实现社会公平、维护国家和社会公共利益，起诉人与案件并无直接的利害关系，只有间接的利害关系。自然资源和生态环境属于公共产品，对自然资源和
　　生态环境的污染和破坏实际上就是对国家利益和社会公共利益的侵害。显然，私益诉讼不能解决农村环境污染与生态破坏问题。因此，必须建立环境公益诉讼制度。首先，明确公众环境权，建立环境公益诉讼程序。修改相关法律，在实体法上确立公众环境权，赋予一切单位和个人对侵害社会环境公益的起诉权；在程序法中增加环境公益诉讼程序，对环境公益诉讼的原告资格、受案范围、诉讼管辖、举证责任、诉讼费用、判决和执行等做出具体规定。其次，建立环保法庭，专门负责审理环境公益诉讼案件。最后，建立环境公益诉讼专项基金，为环境公益诉讼提供经费保障，使环境公益诉讼真正成为维护公众环境权益的有力武器。

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