淄博市行政机关绩效考核指标的构建

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　　【摘要】文章对淄博市行政机关绩效考核进行了分析研究，从组织绩效及绩效考核指标的相关定义入手，重点分析了国内外对行政机关绩效考核指标的一些研究，找出可以借鉴和改进的一些方面，依据山东省综合考核指标体系，分析淄博市近年来行政机关绩效考核的发展历程，构建淄博市绩效考核指标体系的简单模型。
　　【关键词】淄博市行政机关；绩效考核；绩效考核指标
　　
　　随着全球化、信息化时代的到来，中西方国家的行政机关作为治国理政的国家机器，面临前所未有的机遇和挑战，人们开始关注公共部门的绩效。做好行政机关的绩效考核，充分发挥绩效考核的作用，考核指标的选择都非常重要。
　　一、绩效考核指标的含义
　　1.组织绩效的定义。组织绩效是一个综合绩效的概念，团队绩效和个人绩效只有最终转化为组织绩效才能实现其意义，组织绩效是指组织在某一时期内组织任务完成的数量、质量、效率及赢利情况。在当今市场竞争中，企业组织中的一切活动的最终目的在于提高组织绩效，因为组织绩效提高了对于企业而言就意味着创造出了更多的利润。组织绩效的高低直接表现出一个企业运行的是否成功，组织绩效也成为企业各个利益相关方衡量企业品质的重要标准。
　　2.绩效考核指标。指标有广义和狭义的理解。从理论上进行描述，指标是一种反映事物性质的量化确定手段，国外的有关文献对于指标的解释通常都是把它看成一种量化的、统计的确定方法。例如，雷蒙・鲍尔在《指标》一书中提出：指标是一种量的数据，它是一套统计数据系统，用它来描述社会状况的指数，制定社会规划和进行社会分析，对现状和未来作出估价。这些都是狭义的指标定义。实际上，运用指标作为管理手段，在不同的领域，特别是对行政机关的绩效进行考核时，并不总是能够量化的，而且有相当部门的管理内容，在运用指标的管理手段进行反映时是不应简单的用量化的方法的。即广义的指标，既可能是一种量化的手段，表现为一种可数值化的东西，也可能是通过一定的定性方法来确定，反映事物的一种价值。
　　二、行政机关绩效考核指标研究文献综述
　　在国内外研究中，对于行政机关的绩效考核指标研究达成了一定的共识。
　　1.行政机关绩效考核指标研究达成的共识
　　从国内看，20世纪80年代以来，深受西方先进管理理念影响，为了进一步深化行政机关改革，提高行政效率，我国开始尝试建立行政机关绩效考核体系。2004年7月，国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题小组在借鉴国内外先进经验的基础上，立足于我国实际情况，深入调查建立了一套我国地方行政机关绩效考核的指标体系，特别适合于市县级行政机关。该指标体系分为三个维度，即一级指标，影响指标、职能指标、潜力指标，n个二级指标，33个三级指标。该指标体系考核维度明确，考核内容全面。影响指标，从经济、社会、人口与环境三个最重要指标上宏观把握；职能指标立足于行政机关的职能，以经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和国有资产管理五个内容来考核行政机关在其职能范围的绩效水平；潜力指标反映行政机关自身信息，如人力资源状况、廉洁状况、行政效率，从而衡量行政机关对经济及社会发展表现出的潜在动力。该指标体系中定量指标与定性指标相结合，经济性指标与非经济性指标相结合，考核指标具有客观性与操作性。
　　从国外来看，随着公共管理理论的发展，越来越多的行政机关开始借鉴企业管理经验，特别是在行政机关绩效考核领域，美国俄勒冈州政府就将标杆管理方法成功运用于州政府绩效考核领域。20世纪80年代美国俄勒冈州政府直接领导的俄勒冈进步委员会全面负责州政府绩效评估工作。该委员会运用标杆管理思想制定了俄勒冈州政府绩效考核指标体系―俄勒冈州阳光计划，该文件包含92个具体指标体系。他们包括经济、教育、科技、文化、环境和安全等社会公益和政府应当承担的社会责任等方面的绩效考核，这对引导和激励社会的全面发展发挥了重要的作用[1]。
　　英国地方自治绩效委员会以公民宪章精神和强制竞争投标制度为背景，构建了17个领域280多个指标的地方自治绩效考核体系，其中包含：“居民应对、住宅供给、对无家可归者的住宅供给、垃圾收集、垃圾处理、计划和土地调查、房屋津贴及救济金、地方税征收、闲暇和娱乐、地方环境、教育服务的提供、社会福利服务的提供、图书馆服务的提供、警察服务的提供、消防服务的提供、道路、步道、街灯、一般年度支出总额和一般年度收入总额的17个领域280多个指标在内的地方自治绩效考核体系。”
　　瑞士洛桑国际管理发展学院（IMD）发布的《国际竞争力年度报告》中认为，政府效率排名与国际竞争力排名呈正相关，政府效率水平的高低会影响国家竞争力。国际性组织对政府管理能力的考核着眼于整个国家，所选的指标包括公共财政、财政政策、组织机构、企业法规和教育五个领域。公共财政领域选择了政府预算、国内负债等量化指标；财政政策领域选择了税收、个人税收、社会保障缴款率、资本财产税等指标；组织机构领域选择了中央银行、政府效率、公共安全等指标；企业法规则选择了开发度、竞争性法规、资本市场法规等指标；教育领域选取了公共教育支出、在校生人数、高等教育受教育人数、文盲率等指标。这些指标从整个国家的角度出发，利用量化指标来考核政府履行社会职能的数量和质量。
　　2.行政机关绩效考核指标进一步研究的问题
　　从国内和国外看，过去的二十多年不断发展，行政机关绩效考核指标的发展取得了一定的成果，但是也存在一些问题，需要进一步的研究。从国内的研究来看，中国行政机关的绩效考核要进一步发展，需要克服多方面的问题。
　　（1）绩效考核的理论研究与实践脱节，照搬西方绩效考核的模式。目前中国的行政机关绩效考核模式基本上都是应用西方现行的模式。虽然取得了一些成效，但是也带来了不少没有解决的问题。如，现今很多行政机关开展了“人民评政府”活动，声势很大，收效甚微[2]。概括来说，我国同西方国家在施政环境上有一定的差异：
　　第一，在政治上，与绩效考核相关的政治制度和体制在西方已经非常健全和完善，相比而言，我国行政机关人力资源管理还处在探索阶段，行政机关对于绩效考核相关的制度和体制建设重视程度不够。
　　第二，在经济上，西方国家的市场机制很健全，市场竞争机制发展的也很完善，并充分的引用到了行政机关的绩效考核当中，这极大的提高了行政机关的效率和效能。而在我国，改革开放以来，市场经济虽然得到了较大的发展，但是市场机制和竞争机制并不健全。因此，我国行政机关在绩效考核中缺乏竞争意识，从而影响了绩效考核实施的效果。
　　第三，文化上，我国历来“人治”的色彩比较浓厚。在“人治”浓厚的环境下，人情关系、主观臆断往往取代科学、客观的绩效管理，而使现代绩效管理理念难以深入人心。
　　（2）行政机关绩效考核机制的合理性有待商榷，主要是由于对行政机关进行绩效考核存在技术层面上的困难[3]。
　　第一，绩效指标体系不全面，偏重于经济指标。绩效考核要求其考核指标能够尽量的量化以便评价。但行政机关由于其具有公共服务职能因而行政目的多样化，要兼顾经济、文化、政治各个方面，使得其难以用合适的考核指标对行政机关的各个行政职能进行描述。
　　第二，绩效考核主体单一，社会公众的参与度低。行政机关绩效考核的主体是一直都未能得到很好解决的问题。实践中，我国行政机关绩效考核主体多局限于行政机关内部系统，来自人大机关、媒体、社会中介评价机构、公众等体制外力量的评价分量不足。并且具有单向性特点，即主要由上级对下级进行评价，忽视下级对上级的评价；由于考核主体单一，缺乏社会公众的广泛参与，致使行政机关绩效考核结果常常和民众的感受存在很大差距。

　　第三，考核程序不规范，考核技术相对落后。当前行政机关绩效考核缺乏相关的法律制度，大部分都处于自发状态，行政机关绩效考核具有较大的随意性。从考核技术上看，我国多采用西方国家的“标杆管理”、“平衡计分卡”等现代绩效考核手段，但考核技术体系尚未建立起来。
　　（3）行政机关绩效考核体系还不够健全[3]。行政机关绩效考核分为事前、事中和事后考核，但又不完全等同于一般管理中的事前、事中和事后考核。绩效的事前考核是绩效考核的开始阶段，事前考核主要是在考核开始前对当前的组织绩效情况进行一个正确的分析和认识。通过事前的考核来明确是否需要进行绩效考核以及绩效考核的目的；绩效的跟踪考核是考核的重要阶段，是根据具体的绩效指标对组织行政过程进行考核的阶段；绩效的事后考核是在某一行政事件或行政期限结束后，对组织在这一时期进行的总体考核。
　　三、淄博市行政机关绩效考核指标的构建
　　1.山东省综合考核指标体系
　　山东省综合考核指标体系（2010），分为8个一级指标，包括经济发展、社会发展、可持续发展、民生状况、政治建设、文化建设、党的建设和群众满意度；一级指标又划分了60个二级指标，分别列出各自的指标名称，权重，数据来源，以及指标属性（定性、定量）。成为各级行政机关实行目标管理绩效考核设立指标体系的依据，如表一。
　　
　　2.淄博市行政机关绩效考核指标的发展历程
　　2010年目标管理考核工作总体要求：深入贯彻党的十七大和十七届三中、四中全会精神，全面落实科学发展观，根据山东省科学发展综合考核指标体系和市十次党代会部署及市委、市政府确定的年度目标任务，按照“理清事实、按绩论功、简明扼要、纲举目张”的要求，切实改进和完善目标管理和考核监督相结合、定量定性定向相结合、考人考事相结合的目标管理考核机制，客观反映各区县科学发展实际和工作目标完成情况，充分发挥考核的激励约束导向作用，为加快经济发展方式转变，加快统筹城乡发展进程，推进殷实和谐经济文化强市建设提供有力的保证。
　　从上世纪八十年代开始，我国地方行政机关陆续开展了绩效评估的探索。淄博市地方行政机关为深入贯彻落实党在各个时期的各项精神，全面落实科学发展观，进一步客观、准确全面反映整个行政机关的各项工作的完成情况，全面贯彻落实山东省的各项方针政策，依据山东省科学发展综合考核指标体系制定行政机关的绩效考核指标，根据每个时期的实际情况制定考核的指标体系，来考核当前时期内行政机关的工作效率以及工作完成情况，将山东省绩效考核指标与淄博市绩效考核指标作对比，随着绩效考核指标体系的逐年实施，逐渐完善淄博市行政机关绩效考核指标体系。
　　3.淄博市行政机关绩效考核指标的构建的建议
　　（1）淄博市行政机关绩效考核指标构建的几点建议
　　第一，根据《山东省科学发展综合考核指标体系》，结合淄博市实际，制定淄博市绩效考核指标。
　　第二，建立事前考核分析制度，各个地区行政机关的基础是不同的，分析淄博市五区三县行政机关考核所面临的实际情况，根据实际情况制定可行的绩效考核指标。
　　第三，实施有效的绩效跟踪，对考核过程进行跟踪，能及时发现考核中出现的偏差，并及时纠正，努力改变考核主体单一的现状，鼓励全员参与。
　　第四，建立有效的反馈机制。对考核后的信息进行整理、分析和反馈，是绩效考核的目的所在。
　　第五，将绩效考核的各个部分融入到绩效管理中。绩效考核与绩效管理是密不可分的，绩效考核是绩效管理中不可缺失的一环，绩效管理也是绩效考核得以有效运行的载体。
　　第六，为绩效考核创造一个良好的外部环境。强化行政机关自身治理模式的转换。树立公民取向的绩效观，建设“服务型政府”并把“以人为本”作为基本的价值取向，加快经济发展和政治体制改革。
　　第七，进一步完善相关的立法保障。改善公共部门绩效管理，需要进一步完善有关绩效管理的相关政策和立法，使我国公共部门绩效管理走上制度化、规范化的道路。
　　（2）淄博市行政机关绩效考核指标的简单构建
　　根据山东省综合考核指标体系的指导，各个市分别根据自己的实际情况制定了本市行政机关的绩效考核指标，淄博市也分析自己的实际情况制定了相应的绩效考核指标体系。
　　淄博市行政机关目标绩效考核标准化指标体系（2010），分为6个一级指标，包括经济建设、社会建设、生态文明建设、文化建设、政治建设和党的建设；一级指标又分为16个二级指标，60个三级指标。指标的确立、权重、数据来源以及指标属性都是根据山东省绩效考核指标设立，结合本地区的实际情况进行具体设计，主要是有利于指标考核的可行性、科学性，能够及时落实到实处。
　　四、结论
　　完善地方行政机关绩效考核体系是一个长期工程，不可急功近利，而应逐步地进行，为绩效考核指标的构建提供一个良好的环境，在绩效管理的视角下有步骤的完善行政机关绩效考核体系，以提高政府效能，为建设和谐社会创造条件。
　　
　　参考文献：
　　[1]甘罗乐.中国地方政府绩效评估指标体系研究[D].大连:东北财经大学,2002:18.
　　[2]邝慧丽,张秀荣.绩效管理视角下我国政府绩效评估体系的完善[J].求实,2008(2):175.
　　[3]谢志贤,钱花花.我国政府绩效评估的发展历程与实施现状[J].长春市委党校学报,2009,06.
　　
　　作者简介：
　　程慧（1987－），女，硕士研究生，研究方向：人力资源管理与企业文化。
　　杜清玲（1968－），女，教授，硕士生导师，研究方向：人力资源管理与企业文化。

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