基于法规体系角度-y的城市设计作用和地位探讨

来源:用户上传      作者: 陈 宇 朱忠东

　　摘　要:　《城乡规划法》的出台,其中相关城市设计的条款相对甚少,如何定位城市设计,在城市建设活动中的作用与地位是目前须理清的重要问题。本文就我国城市设计的发展历程及法规机制构建角度探讨城市设计的作用及定位,并初步构建协作性为主的城市设计法制体系。
　　关键词:城市设计:法规体系:城市设计作用;城市设计地位“一体化”
　　中图分类号:TU984
　　文献标识码:A
　　文章编号:1008-0422(2010)01-0079-02
　　
　　历经十余年,《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》或新法)终于获得通过并实施。从条款内容上我们无法直接得知与城市设计的条款信息。从某种意义上说是其对城市设计的法律体现进一步消失,从另外一种思路上也促使了城市设计的自身发展成为平行于城市规划的运行体系。本文试图从城市设计的法规角度阐释城市设计的作用和地位,以期对城市设计法制体系构建作出建议性探讨。
　　
　　1　城市设计及城市设计法规体系的相关概念
　　
　　1.1　城市设计
　　真正切实有效的城市设计首先是一种公共政策,而非简单技术层面的规划、建筑或景观设计。即:城市设计不是设计城市。
　　城市设计是基于提高和改善城市环境质量和生活质量的目标,对城市形态环境进行的综合性设计;是在客观现实的理性分析基础上,对各种层次的形态环境进行创作性的设计,并形成相应的政策框架,通过对后续具体工程设计的作用予以实施,是一种“二次设计”的过程。其运作充满了公共利益和私人利益之间的协调和整合,是一个连续的复杂的动态的决策和作用的过程。
　　
　　1.2　城市设计法规体系
　　1.2.1　城市设计法规体系存在的必要性
　　首先:现代民主制度与市场经济下的城市开发模式决定城市设计存在的可能性。城市设计在我国的发展历程大致有三阶段,它的发展大致经历了三个阶段:一、维护公众利益:二、促进人性空间的创造、保护:三、追求富有个性的高品质城市环境。由其对应的也是时代的制度变迁和完善,既有计划经济时代向市场经济时代的转变体现。目前我国正处于社会主义民主制度逐步完善和市场经济运行稳定的时期,城市设计作为市场经济对城市形态形成具有不可或缺的作用。
　　其次:城市设计实施层面对法律制度的需求。由城市设计自身要求,处于对自身设计的实施效果考虑,城市设计编制后的实体实施效果的好坏是决定城市设计成败的关键。城市设计的整个思想过程不是一种终极蓝图的模式,这一点与建筑设计的思想过程不同,但是在区域城市设计以下的开发性城市设计方案,获得良好实施就应当成为其编制的最终目的。
　　第三:作为一种公共政策的城市设计,在制定、实施过程中涉及的多种利益团体之间的社会、经济关系及其纠纷,只能以法律的裁判加以调整、解决。城市建设中,政府、开发商、土地拥有者、市民等任何一方的利益被忽视或占据过分主导的地位,都将损害到城市的良好发展,城市设计的一个重要作用就是调整这一系列利益关系,而当矛盾激化无法调和时,只能寻求法律的裁决。因此,建立包括一揽子裁判方法的城市设计相关法律十分必须,这样才能做到有法可依,避免人治与混乱。
　　第四:城市设计技术管理层面对法律制度的需求,与规划、建筑相类似,城市设计理论在实践中同样需要专业性规范的约束。而这些规范必须建立起一个制度化的控制体系,而法规体系是该城市设计运行的重要环境基准。
　　1.2.2　城市设计法规体系的主要内容
　　城市设计成果的编制和实施牵涉的机构数量众多,利益取向不一,运行过程复杂,需要法律、法规的保障。这些法律、法规所构成的系统就是城市设计法规保障体系。
　　城市设计法规体系是一个宽泛的定义,它的内容包括一切有助于城市设计地位确立、机构组织架设,有助于城市设计目标实施管理、监督评价的正式法律、行政法规、法定审议及和约制度、以及拥有相应控制作用的技术性规范等。
　　这些法律、法规在内容上大致可分为四个层次:
　　1)城市设计主干法。这一主干法可以是以城市设计为题名关键字的专为城市设计而制定的法律,也可以是包含了城市设计运行所需的框架内容的非专项法。
　　2)有利于城市设计有效实施的一切其他法律、法规包含为城市设计实施提供可行性的经济、社会手段内容的法规:例如容积率奖励办法、历史街区保护办法、自然生态区保护办法。
　　3)从大量具体域市设计成果中抽象、提升出来的具有法律地位的城市设计导则。在城市设计过程中,设计导则是实现城市设计目标和概念的具体操作手段,它如同一个纲领性文件,指导城市设计思想的贯彻实施。
　　4)对开发项目进行的城市设计法定审议制度。
　　
　　2　我国城市设计法规体系的现状
　　
　　我国法规体系的现状是:缺乏国家一级主干法,具有适合地域实施性的城市设计地方法律及措施,城市设计法律地位不明确。
　　
　　2.1　现行城市规划的主干法一《城乡规划法》
　　《城乡规划法》虽有许多条款都包含了城市设计的实质精神,但却没有直接提出需要运用城市设计的技术手段。如《城乡规划法》第1条、第4条、第10条和第18条,而在2005年新的城市规划编制办法颁布以前,1991年通过的《城市规划编制办法第8条》也对此有规定。从时间轴上看,城市设计始终没有正式登上我国国家层面空间法律体系的舞台。
　　而现行的城市规划编制办法(2005)颁布以后,城市设计便失去了这一层法律上的肯定,而与此同时,《城乡规划法》也没有对城市设计的技术手段予以一定的肯定和提倡・《城乡规划法》与《城市规划编制办法》在对城市设计的技术手段予以肯定和提倡的同时,明显缺少真正能够保障城市设计开展与实施的可操作性主干内容。这一内容的缺失也直接导致了对开发项目进行制度化的城市设计审议无法实现。
　　中国的法律体系属于传统的大陆法系,成文法典在司法审判中拥有绝对的约束力,并且各部法律专属性很强。可以看出。在城市规划的法律框架之下不可能完整阐述城市设计的理论思想、操作办法和成果形式。《城乡规划法》或《城市规划编制办法》无法成为城市设计的主干法,至多只能起到为城市设计宣言的作用――认可了开展城市设计的重要性。
　　
　　2.2　地方性的城市设计法规编制
　　个别城市如深圳在1998年编制实施了《深圳市城市规划条例》,其内容包含了城市设计的编制办法、审议制度等,成为了该市开展域市设计实践可依托的主干法,这是我国第一部将城市设计上升为法律文件的地方性法规,但是这样的城市还为数甚少,更重要的是,在国家一级层面尚未理清城市规划与城市设计之间法律关系的情况下,这样的地方性法规在实际的管理操作中将会缺乏足够依据,并且由于我国开展城市设计是自上而下,有相对城

市化进程略偏早的特性。这种特区性质的地方法规对其他城市的影响较小,无法作为试点进行推广。由于大多数城市尚未有城市设计的主干法,因此对城市建设项目的城市建设审议也没有具体、明确的制度。
　　由上可知,中国的城市设计法规体系还远未系统建成。其中,城市设计主干法的缺失是城市设计法规体系无法系统建立的根本原因。
　　
　　2.3　城市设计在中国法律地位不明的历史原因:
　　长期以来的计划经济体制是城市设计法律地位不明的根本性历史原因。
　　中国在建国之初,为了适应计划经济条件下的城市建设需要。全部照搬了苏联的城市规划设计模式,将城市设计的内容变相归入了城市规划,修建性详细规划即为这一体制下的典型产物。由于在过去很长一段时间内,政府在城市建设中拥有绝对的主导地位,无论从土地的所有权,到项目的设立、审批、投资、兴建都由国家一手包办,无需进行现代意义上的城市设计,但随着经济发展,城市面貌的日益重视,现代城市设计理论于80年代逐渐被引入中国。但是这一理论被引入之初,也大部分停留在城市设计的形态表达效果上,关注美化城市面貌所起的表面作用,而对这一手段调整城市中各团体间利益的深层作用却没有进行进一步的研究和实践,城市设计往往只是城市规划的形体翻译工具。因此城市设计仅仅在技术层面得到了开展,而并未被赋予应有的法律地位,最终导致了大量的城市设计图纸成果无法进行有效的实施。
　　
　　3　我国城市设计法规体系构建的初步建议
　　
　　3.1　与城市规划相关法规体系的衔接
　　目前学者对于城市设计与城市规划的关系,比较认同城市设计是“思想与方法”的论点,认为在接下来的城市规划中应引入城市设计的思想,并运用城市设计的方法将规划贯彻下去。在我国现阶段的城市化进程中,城市规划的“硬性”管束与城市设计的“弹性”引导共同作用,起到了西方国家依赖城市设计“二元职能”达到的目的。
　　因此上述城市规划与城市设计关系也同样体现在两者相关的法规体系中,由城市规划所制定的相关法规起到了“硬性”的控制作用,制定了城市化进程的大体框架:而城市设计的相关法规体系则保证了城市各个角落在这个框架中更加灵活、细腻的发展过程,是一种“弹性”的法规体系。
　　基于上述观点,笔者认为目前应该分别从城市规划和城市设计两个方面人手完善并加强两者相关法规体系的衔接:(1)应当明确城市设计在城市发展中所处的地位,应贯穿于整个城市规划过程中的:应进一步明确城市设计在不同阶段的内容及成果要求,以弥补城市规划工作方法的不足:应当明确城市设计的成果如何纳入规划方法得出规划设计要点,构成完整的控制指标,以获得法律地位。(2)城市设计研究范围应当与城市规划基本对应,根据其本身工作特征可以分为整体城市设计和专项城市设计等,而其相应的法规体系也将主要包括两个部分,城市设计要点(Code)和城市设计导则(Guide line 1,通过它们充分发挥城市设计的弹性特点,适时适地进行灵活而高效的调整,达到在制度性的规划控制条件下进行日常城市建设管理的保障功能。
　　在以上讨论的基础上,本文尝试提出对我国城市设计法规体系的基本组成建议,我国城市设计法规体系的建立应该是多层次和富有可操作性的法制体系:(1)国家一级的城市设计专项法,作为城市设计的主干法,其中需要确立城市设计方案制定选择、实施管理、评价反馈的步骤、方法,与城市规划建设设计之间的衔接关系,城市设计文本成果的一般形式、内容,以及在这一系列活动中所牵涉的各种组织机构的设置与权责关系。　(2)各省、市(尤其是各城市)级别的城市设计编制、实施法,这与上一级的主干法类似。只是中央与地方层次上的差别。
　　
　　3.2　明确城市设计的法律地位,促进城市设计和规划的“一体化”道路,全面体现城市设计对城市建设的空间作用和社会作用。
　　在我国现阶段,城市规划体系是具有法定地位的完整体系,是当前城市规划管理的主干。而城市设计无论是整体的或局部的阶段都不具备独立的法定性和完整性,在以法制为核心的管理体制中更不能独立运作。为了解决这一问题,很多学者提出了“城市设计与城市规划一体化”的观点,期望通过依靠强势的规划体系来实现城市设计目标。我们从法规体系看,城市规划体系是具有法定地位的完善体系,而目前城市设计无论总体还是局部都不具备独立的法律地位,所以在现在“法制”的管理模式下不能独立运作。城市设计可以通过两种方式来获得法律效力:一是直接通过立法确立,这已经在深圳等地有所尝试;二是通过“转译”。以规划语言表达出来,城市设计导则通过独立成本附于规划文本或是打散后融于规划条款中。显然,第二种方法更容易操作也更符合目前国内大多数地区的实际,法规体系层面“一体化”就应该体现在城市设计以依附于城市规划立法形式为主,在适当发达地区尝试采用单独城市设计立法。
　　
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