关于推行相对集中行政处罚权的思考

来源:用户上传      作者: 张玉刚

　　自2007年山东省工商局提出推行相对集中行政处罚权改革以来，全省各级工商机关按照省局的统一部署。本着因地制宜，从实际出发的原则，采取不同的模式，积极推行这项改革，有的已取得丰硕成果。相对集中行政处罚权，作为对原有行政执法管理体制的重大改革，在推行过程中，出现了许多需要进一步研究的问题。这些问题有管理体制方面的，有集中权力与职责内容方面的，有机构设置方面的，也有上下级及本单位内设机构、派出机构之间协调方面的，等等。本文从推行相对集中行政处罚权的意义、模式及推行中应注意的问题等方面进行分析，以期对推动这项工作的开展有所裨益。
　　
　　一、推行相对集中行政处罚权的意义
　　
　　本文所称的相对集中行政处罚权，是指在全省工商行政管理系统，将各级工商机关或若干行政执法机构的行政处罚权有目的地集中起来，交由一个或几个行政机关、行政机构统一行使；行政处罚权相对集中后，有关工商机关及其行政机构不再行使已经由其他工商机关、机构统一行使的行政处罚权。试点经验证明，推行相对集中行政处罚权，可以有效地解决目前行政执法中存在的职责交叉、多头执法、重复处罚、效率低下等问题。整合现有执法力量，统一执法标准，提高执法效能，推进职能到位。推行相对集中行政处罚权制度改革，是大势所趋，不容推诿。
　　首先，推行相对集中行政处罚权是提高办案质量的需要。工商机关肩负着市场监管和行政执法的重任，把好市场主体人门关，规范经营行为，打击经济违法行为。维护市场秩序，保护消费者和经营者的合法权益，建立一个统一、开放、竞争、有序的现代市场体系是工商机关义不容辞的责任。然而，我们现有的队伍素质和执法能力水平，还无法胜任这一神圣的使命，主要表现在：一是当前执法人员的素质较低。近年来。虽然人员素质有所提高，但是仍不能满足办案的要求。随着工商机关监管领域的不断拓宽，一些违法案件的查处，需要高新技术作保障，对人员素质要求更高，人员素质较低的问题就显得更加突出。二是多头执法、重复立案的现象时有发生。造成的后果是互相争抢案源，重复检查，影响执法的社会效果，损害了工商的整体形象。三是自由裁量权力过大，对同一类型案件，作出不同的处理结果，产生畸重畸轻的问题。出现了同类案件，事实、性质、情节、危害程度相近，但处罚结果差别较大，有失公平，影响了工商机关的形象。四是不利于集中力量查办大案要案。“小局大所”改革后，县级局科室工作人员减少，对于一些大要案件，仅靠科室的力量难以查处，由局领导进行协调，又存在分管不同，协调不畅等问题，极易错失办案良机。五是执法依据多，客观上很难全部掌握。要熟悉掌握如此多的法律法规本来就不是一件容易的事，要能做到正确地适用那就难上加难。六是执法“门槛”多，阻力大。许多地方党委、政府以优化投资环境，促进经济发展为由，对执法机关的执法检查和行政处罚都设置了较高的门槛，对执法质量也提出了更高的要求。
　　上述问题的存在，有内因方面的，也有外因方面的，但不管是内因还是外因，都在一定程度上降低了工商机关的管理效能，影响了工商机关的形象，甚至贻误了办案的时机。外因不可忽视，但最主要的还在于我们自身，在于我们没有真正从实际出发，实事求是，进行资源和执法权的整合，使一些优质执法资源过于分散，出现1+1<2的效果。推行相对集中行政处罚权，就可以有效解决这一问题。
　　其次，推行相对集中行政处罚权是深化行政体制改革的需要。《行政处罚法》关于相对集中行政处罚权的规定，是我国第一次以法律的形式确立行政处罚权可以相对集中行使的制度。为行政管理体制改革提供了法律依据。其立法的初衷是为了改进行政管理尤其是城市管理多头执法的问题，以使行政处罚权分配更加科学合理，使行政处罚主体更加科学规范。这一立法目的和采取的模式，同样符合当前工商系统行政执法的实际。
　　为切实将《行政处罚法》的规定落到实处，国务院高度重视，积极推行。1999年11月8日，国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》，明确提出“要依照行政处罚法的规定，实行罚款‘罚缴分离’制度，继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作，并在总结试点经验的基础上，扩大试点范围。”的要求；2000年9月8日，国务院办公厅下发《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，就该项工作做出具体部署；2002年8月22日，国务院发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，就开展相对集中行政处罚权工作的指导思想、相对集中行政处罚权的范围、进一步做好相对集中行政处罚权工作的要求做出了明确规定；2004年4月20日，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，再次提出要深化行政执法体制改革。加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。要减少行政执法层次，适当下移执法重心；对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施。不仅如此，国务院还先后在多个文件中提出开展相对集中行政处罚权试点工作，要求国务院各部门认真研究适应社会主义市场经济要求的行政执法体制，支持省、自治区、直辖市人民政府做好相对集中行政处罚权工作。
　　为认真贯彻国务院的决定，2000年，省政府办公厅专门下发了《关于贯彻国办发[2000]63号文件认真做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，对该项工作作出具体的安排。2009年10月28日，省政府又下发了《关于进一步加强市县政府依法行政的实施意见》，要求“深化行政体制改革。继续深入推进并规范相对集中行政处罚权工作。加强对相对集中行政处罚权工作的指导，保障市县相对集中行政处罚权的有效行使。研究探索把相对集中行政处罚权的领域从城市管理向文化、旅游、矿山安全、农业、林业、水利等领域扩展。”由此可见，随着实践的深入，范围的扩大。推行相对集中行政处罚权制度，不仅仅是地方政府的一项重要工作，也是我们工商机关义不容辞的责任，应抓实做好，抓出成效。
　　最后，推行相对集中行政处罚权有传统办案制度无法比拟的优势。一是可以集中优秀人才，解决办案人员素质偏低的问题。将办案能手和业务骨干集中在一起，能为执法办案提供队伍保障：执法办案人员集中精力学习相关法律法规、研究办案技巧，做到“术业有专攻”，有利于打造一支专业化的执法办案队伍，提高办案质量。二是可以集中力量查处大要案件，便于协调，统一步调，快速出击，降低办案成本，加大查处力度，提高办案效率，树立执法权威。三是可以使行政处罚更加合理，避免自由裁量权过大的问题，减少管理者与被管理者之间的矛盾，树立良好形象。四是可以将各业务机构从具体的办案工作中解脱出来，注重各自职能工作的学习和研究，集中精力做好监管工作，实现监管、执法双赢。

　　
　　二、推行相对集中行政处罚权的模式
　　
　　笔者认为，推行相对集中行政处罚权应采取“统一领导、分级负责、层地管理、条块结合、分工协作、资源共享”的模式，尽快调整和完善现行工商行政管理体制机制建设。促进管理与执法的统一、信息资源的充分利用、监管执法网络体系建设等，加快相对集中行政处罚权的形成。按照上述原则，笔者认为，应采取以下模式：
　　从纵向来讲，要将行政处罚权最大限度地向下集中，使县级局成为行使行政处罚权的主力军和中坚力量。省、市工商局，除了行使法律法规规定的执法主体必须是省、市局和重大复杂案件及县级局管不了或者管不好的案件外，一律交由县级局行使处罚权，如省局只管涉及垄断和在全省有重大影响及省局登记的企业需给予吊销营业执照、许可证处罚的案件；市局只管公用企业不正当竞争和在本市重大复杂及本局登记的需要给予吊销营业执照、许可证处罚的案件。省市局把主要精力放在对下级工商机关办理行政处罚案件的指导上，为其提供智力支持，县级局管辖除省市局管辖范围以外的案件。
　　从横向来讲，在各级工商机关内，也要将行政处罚权进行集中，将该项权力交由一个或少个机构来行使。在省局和市局，除按简易程序处罚案件和企业因未参加年检需吊销营业执照的案件由所在的业务机构行使处罚权外。其他案件一律由公平交易局来处理；在县级局，除按简易程序处罚案件和企业因未参加年检需吊销营业执照的案件由所在的业务机构、派出机构行使处罚权外，其他案件一律交由公平交易局和各地设立的其他专门办案机构来处理，具体可采取以下模式：
　　1　完全集中型：县级局行政处罚权全部集中在公平交易局，所有案件线索一律交由公平交易局查办。一般业务科室只负责日常监督管理事务。除简易程序的行政处罚案件以外，工商所在日常监管中发现的一般行政违法行为。监管人员只负责固定相关违法行为的证据，经所长审查后交公平交易局立案查处。这是绝对集中的一种办案模式，在现有机构体制不变的情况下，充实公平交易局力量，所有案件由公平交易局统一立案查处。优点是不用对机构进行大的调整，在原有基础上，充实优秀办案人员进公平交易局即可，办案程序不需要有大的变化；缺点是办案权力过分集中，其余科室和工商所没有办案权限。不利于调动管理人员的积极性。该种类型一般适用于人员少，管辖地域范围小。机构少的县级局。
　　2　分层分类型：县级局公平交易局成立经济检查大队(以下简称经检大队)。经检大队负责统一指挥、组织、协调全局的行政执法工作。同时经检大队下设若干中队，各工商所和局机关有关业务科室作为相对独立的中队，各中队按照案件类型和管辖地域。对办理案件类型进行适当划分，在案件查处过程中受经检大队的统一调度和指挥，实行四权集中：一是集中立案权。日常监管中发现案件线索，需要立案查处的，均由经检大队统一按程序予以审批立案。二是集中销案权。对立案后，查明违法事实不成立。或违法行为轻微且未造成危害后果可以免于行政处罚的行为，由主办案件的经检中队制作《销案审批表》并附相关调查材料，经经检大队核实后方可按程序予以销案。三是集中查处权。案件立案后，由经检大队统一调度经检中队执法人员，打破区域限制，指定经检中队负责案件的调查处理。四是集中处罚权。承办案件的经检中队在案件调查终结后。将案件调查材料及处理意见报经检大队。由经检大队对案件的定性和处罚幅度进行初审，再报法制机构核审。这是一种相对集中的模式，对原有办案模式变动较小。优点是相对集中了处罚权，实行了统一领导和指导，有利于调动各业务机构的积极性。缺点是办案机构和管理机构在分管领导不同的情况下，领导关系难以理顺。该种类型一般适用人员多，管辖区域大，机构设置齐全的县级局。
　　3　统分结合型：县级局公平交易局作为本局的执法办案领导单位，局机关除公平交易局负责查处辖区范围内重大、复杂的案件以外。其他业务科室一般不再查办案件；各工商所设立执法中队，各中队既可在各自的业务范围(专业所)或辖区内办案，又可打破中队界限，成立联合专案小组，跨区域和跨业务范围查办案件。这种模式的特点是将相当一部分执法办案的权力下放到工商所，工商所成为办案的主力军，能充分体现“行政处罚由违法行为发生地的县级以上工商行政管理机关管辖”这一立法要求，其适用条件与分层分类型相近似。不足之处是由于受工商所人员素质还不够高的限制，可能导致不能或不能完全胜任这一重任。
　　4　创新型：县级局整合执法职能，改变现有机构模式，成立新的办案机构，与保留的其他办案机构一起查办案件，如，烟台市莱山分局在保留原有公平交易局、企业注册局的基础上，又专门成立了市场管理局。负责对涉及消保、市场、商标、广告、合同等违法行为的查处。采取公平交易局、企业注册局和市场监管局“三局”对口行使行政处罚权的模式，实现行政处罚权的相对集中。这种模式优点是权责清楚，各司其职，有集中，有分立。缺点是对机构调整较大，而且只是解决了局机关的处罚权集中问题，没有涉及工商所的处罚权如何集中。
　　以上模式都有自己的优点，实行起来可行性较强，但各自也都存在不足或缺陷，需要在实际工作中进行调整完善。因此，各地可结合各自的实际，本着相对集中，不强求统一模式的原则，选择最适合自己的模式，将这项工作全面推开。
　　
　　三、推行相对集中行政处罚权应当注意的问题
　　
　　推行相对集中行政处罚权，是对现行执法体制进行的一次重大改革，是一项涉及诸多方面的系统工程。意义重大，影响深远。实践中要做好下列工作：
　　(一)要统一好思想认识，协调好各方关系。推行相对集中行政处罚权是对工作机制和工作方式的调整，是一次执法体制改革，同时也是利益关系的调整。这一改革，符合《行政处罚法》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》中关于“相对集中行政处罚权”的精神，加强研究，认真总结，积极稳妥地推行是我们工商机关义不容辞的责任。要推行好这一制度，必须统一思想认识，特别是要解决好领导层的思想认识问题。同时，要协调好各方的关系，调动和保护各方的工作积极性。一是应注意解决好监管和处罚两者关系问题。市场监管和行政执法是工商机关的基本职能，监管是依托于行政执法的。离开了行政执法的监管，就会缺少应有的力度。监管也就成了一句空话；监管是行政执法的基础，离开监管的行政执法，如同无源之水，无本之木，就失去了案源，所以如何解决好监管与执法的关系。是关系能否推行好相对集中处罚权的一个重要问题。二是应注意解决好调动监管科室人员积极性的问题。集中处罚不是不要任何配合的集中，是有条件的集中，需要其他监管机构的配合，比如在法律法规的掌握、政策的理解、案源的提供等方面，都离不开监管机构的支持帮助。实行相对集中行政处罚权后，如何协调办案机构与其他监管机构的关系，提高非办案机构工作人员的工作积极性，是应当重点解决的

一个问题。三是应注意解决好可能带来的处罚数量下降及罚没款收入减少的问题。工商机关目前的财政体制决定了我们必须重视罚没款收入，因为，吃饭是根本。相对集中处罚权后，有可能出现案件数量下降，罚没收入减少的问题，必须把这一问题作为重点，高度重视，认真对待，妥善解决，不能因一时的“经济效果不理想”，就对这项改革产生怀疑，甚至“重走老路”。
　　
　　(二)要健全制度，因地制宜，从实际出发，积极稳妥地推行这项改革。在认真执行相关的法律、法规和规章的同时，要建立健全相关的制度，用制度来界定职权划分，用制度约束人，用制度促规范，用严格的制度来保障行政执法效能，保证改革的有序推进，用制度来固定并巩固已取得的成果，真正做到制度化、规范化、程序化和法治化。善于学习借鉴好的经验和做法是正确的，但应切忌不顾实际，生搬硬套，强制推行。要本着从实际出发，先试点，后推开的原则，不定指标，不搞强迫命令，不搞一刀切，允许探索不同模式。要善于总结，及时研究解决工作中出现的问题，不断修正方案，完善机制，确保改革的成功。
　　
　　(三)要大力加强执法办案队伍能力建设。改革成效如何，关键在人。没有一支政治坚定、业务熟练、执法规范、作风优良、纪律严明、清正廉洁的执法办案队伍，是无法胜任这一重任的。在目前机构编制紧张，不可能新进较多高素质人才的情况下，各地要立足实际。正视现实，在深入挖潜，提高现有人员素质上下功夫。加大培训的力度，拓展培训的形式，提高培训的针对性和实用性，大力打造执法办案专业队伍。在培训内容上，要将一般培训和专业培训相结合。以监管执法的基础法律法规知识为重点，提升执法人员的整体素质。同时，要有针对、有重点的对执法人员进行专项培训。例如专业法律法规、执法办案专业技巧等，以增强其执法办案的能力和水平；在培训方式上，要点面结合，逐步推进。积极探索实务培训、实地培训等方式，发挥“一对一、一帮一”办案能手传帮带的作用，提高办案人员的独立办案能力。基于办案工作的法律性、专业性、技能性的特殊要求，还要注意保持执法办案队伍的相对稳定，避免因缺乏目的性和针对性的干部轮岗导致办案人才的流失。
　　推行相对集中行政处罚权改革是一项系统工程。只有领导重视，各单位配合，群策群力，从思想、制度和人员素质等各方面综合人手，大胆创新，多管齐下，才能取得实效。

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