公共租赁住房建设社会化的困境与突破
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【摘 要】本文根据吉姆•凯梅尼的租赁住房体制理论，对我国公共租赁住房社会化建设进程进行分析发现，目前阻碍中国公共租赁住房社会化顺利进行的困境主要来至于政府对公共租赁住房未来发展的政治指导思想不明朗、相关法律政策规章不健全以及建设资金不到位、社会资金没有得到有效利用等方面，并相应提出了突破困境的一些对策和建议，为我国公共租赁住房社会化提供参考。
【关键词】公共租赁住房；建设；社会化；困境及突破
中国住房的市场化改革是伴随着经济改革开始，真正实现住房的市场化是从1998年以后。中国房改过程经历了从全面责任型到雏生型，再到社会型的转变[1]。虽然在这个历程中，产生了很多社会性的问题，但是，住房质量、住房成套率和配套设施与环境都有了很大改观。可是，住房改革给城市居民住房水平上带来提升同时，我们也不得不正视一些与改革政策初衷不相符的现象和问题，如：房地产价格的过快增长带来的民生问题。
2011年初，国家出台住房政策，在发展公共租赁住房方面进行了重点规划。根据吉姆•凯梅尼的租赁住房体制理论，公共租赁住房建设社会化是保障社会住房市场可持续发展的有效途径。所谓公共租赁住房建设社会化是指，政府把政府提供的公共租赁住房与社会上各种产权形式的租赁住房联合起来构成成本型租赁住房，与营利型租赁住房、商品房等私有住房形式在房地产市场中进行竞争，最终形成多种住房权形式的住房市场，以保障社会的住房福利和国家住房市场健康持续发展。其中，政府的政策倾向影响力非常大[2]。如果中国政府的政策倾向仍然选择市场的新自由主义，公共租赁住房建设将逃脱不了房地产市场的二元化模式，政府仍将需要不断地抑制房地产泡沫以解决其所带来的民生问题。因此，公共租赁住房建设如何社会化发展对实现我国社会住房福利和保障住房市场健康持续发展具有一定的研究意义。
1 我国公共租赁住房建设发展阶段
依据公共租赁住房建设社会化中的二元型模式和单一化社会市场理论，可以将我国公共租赁住房建设发展历程分为以下三个阶段：
第一阶段（1949至1978年）。政府对城市居民住房全面保障阶段。这个阶段不允许住房商业化流通，绝大部分城市居民住房属于政府提供的公共租赁住房。城市居民向政府缴纳基本的住房管理、维修费用作为住房租金。所收取的住房租金常常是象征性的，低于住房成本运作费用。这个时期的住房水平由于住房管理和维修资金缺乏而呈下降趋势。同期的建筑业发展低迷。
第二阶段（1979至2006年）。这一时期，我国政府开始住房改革，并实现了居民住房从政府分配到市场化的转变。全社会住房条件有了明显提高，住房私有率达到发达国家水平。但住房市场价格增长过快，远超过社会绝大多数阶层的支付能力。国家提供的公共租赁住房却不能满足社会上一部分处于没有支付能力购买私有住房又没有条件申请保障型住房人群的需求。政府将公共租赁住房与住房市场隔绝开来，使其逐渐的边缘化、残余化。而住房的完全市场化使部分人群在城市的住房利益得不到保障，产生了城市居民住房的社会问题。大量投机行为又不断催生出房地产市场泡沫，影响着经济健康发展。
第三阶段（2007年至今）。政府开始关注高房价带来的民生问题。政府相继出台了一系列房价调控政策，但是收效甚微。近几年，国家开始重新重视起保障性住房建设，特别是公共租赁住房在住房体系中的重要地位。提出有步骤有计划的加大公共租赁住房的建设。而政府努力提高全国住房体系中保障性住房特别是公共租赁住房的比例，实际上也是发展租赁住房单一化社会市场模式的重要特征之一。按照该模式，中国的公共租赁住房建设还处于社会化的初级阶段。
2 我国公共租赁住房建设存在的困境
目前，我国公共租赁住房建设还处于社会化的初级阶段。公共租赁住房建设仍然存在着体制和机制上的一些困境，影响着公共租赁住房建设的未来发展[3-7]。
2.1 法律规章不健全。目前为止，我国保障全社会公民公平享有公共租赁住房权益的全国性法律法规、管理规章、租金制度和一些补贴政策缺乏，只任由地方政府根据自身情况制定地方政策，管理比较混乱，租住者无法享有购买私有住房能够享有的权益。无法在全社会范围内营造出除购买私有住房选择之外，更意愿租住公共租赁住房社会氛围。这不利于公共租赁住房建设。
2.2 管理体制不完善。2011年中央政府提出了当年要向社会提供3600万套保障性住房目标。基于我国的政治体制和管理结构，实现这个目标更多的是以一种命令形式的任务摊派。虽然工作效率高，但是地方政府本着“只要结果、不管过程”的指导思想，而不重视公共租赁住房社会化对房地产市场健康发展的作用。保障性住房建设可能因为地方政府每届官员指导思想不同而不能一以贯之。
2.3 专项资金不到位。虽然公共租赁住房建设不能单靠地方政府投资，依靠社会资源很必要，但是公共租赁住房建设资金无明确的专项资金，只是像以往一样提出在公积金利息等资金中提取建设资金，没有具体的“拿多少、怎么拿、怎么用”的计划，没有具体的投资或补贴政策，即使地方政府一时做了起来，接下来每年公共租赁住房的扩大投资建设就比较难维持，可操作性差。
2.4 社会资金无引导。正当政府倡导企业要实现产业化转型的时候，一些地区做实业的民营企业开始看到投资房地产比做实业还更轻松、来钱快、暴利性的特点，从企业产业升级转型变成了产业投资转移。这部分民营企业将自己的流动资金投入到当地的房地产行业。这种行为，一方面促使当地房地产价格坚挺不降，另一方面也增大了房地产市场泡沫，这不利于经济发展的。因此，如何引导社会资金在租赁住房市场中合理投资和运作，使其向着政府所希望的方向发展，是政府必须思考的问题。
3 对突破我国公共租赁住房建设困境的思考
打造公共住房到社会市场这样一个比较理想的福利型社会，是需要几十年甚至更长的时间完成的，即使是住房福利比较好的欧洲发达国家也未完全实现“住有所居”的目标。因此，目前我国政府在实现“住有所居”这一目标上所要做的就是为公共租赁住房建设社会化打造良好的政治、法规政策和组织管理基础。
3.1 公共租赁住房建设指导思想的明朗化。
任何事业的发展都需要一个明确的发展方向和目标，即使对于中国这个擅长以渐进式改革方式为主要手段的国家也是如此。如果仍然按照原来“既要为社会低层提供安全网以保障社会稳定，又要将这个安全网边缘化以保障房地产业给政府带来的巨大财政利润”这样的原则发展，那么中国现在加大保障性住房建设，特别是公共租赁住房建设这样一个政策导向，只会使政府负担越来越大，房地产市场的棘轮效应越咬越死。这无论从任何角度来看，都是不利于中国和谐社会的建立和发展的。因此，中央政府明确公共租赁住房建设社会化的指导思想很重要。
3.2 健全和完善公共租赁住房相关法规政策。
中央政府应该进一步推进全社会公民享有公共租赁住房相关权益法规的建立和完善，以保障公共租赁住房拥有商品房等同且受法律保护的权益。这有利于引导全社会公民思想从“居者有其屋”向“住有所居”的转变。社会住房思想导向的转变反过来也有利于促进公共租赁住房社会化建设的开展。中央政府应该制定相关政策对全社会住房租金的制定进行规定和控制，保证全社会租赁住房租金在维持管理和运营成本的基础上，不违背市场规律。
3.3 引导建立成本型租赁组织与房客协会。
引导社会逐渐建立成本型租赁组织与房客协会，以维护相关团体权利和义务的实现，特别是弱势群体在租房过程中利益的保障。同时，租赁住房市场中非官方组织的建立也有利于政府对住房市场的管理。
3.4 保障公共租赁住房建设资金。
中央政府应该具体明确公共租赁住房建设和补贴资金的来源，专款专用。对建设公共租赁住房并从事成本型租赁的社会力量进行详细的规定和补贴。政府可以从中央到地方官方设立成本性租赁组织与房客之间的中介机构体系，实现补贴的发放、管理、监督检查等工作。
4 结论和讨论
综上所述，在对公共租赁住房建设社会化研究的过程中可以看到，首先，一个社会的住房思想导向是非常重要的，而住房的思想导向又是由这个社会的住房市场政策指导方向所决定的。如果一个国家更注重的是隔绝由于国家所建立的住房安全网对房地产市场带来的影响，而任由市场去决定房地产的发展、不加干预的话，结果是，表面上该国的居民住房私有率很高，房地产市场火热，实际上却蕴含着不断增大的房地产泡沫，以及随时可能发生的房地产经济危机的出现。如果一个国家在不违背市场规律的同时，对房地产市场进行调控，同时注重各种力量在市场上的博弈，以防止房地产泡沫，保障社会居民住有所居，那么这个社会的经济将会比较稳定健康的发展。因此，国家政策导向在住房市场发展中起着决定性作用。
其次，各级政府应该警惕我国社会转型时期产业转型升级过程中，一些民营企业贪图房地产暴利，放弃实业发展，将产业转型变成行业转移这样一种情况。这些民营企业流动资金进入房地产市场的结果，一方面削弱了经济实业发展的力量，另一方面，虽然原来的房地产商因为一系列中央政府的房地产调控政策的影响在发展房地产方面受到限制，但是新的房地产商带着另一个产业领域的流动资金的进入使得房价仍然坚挺，房地产市场仍然存在着泡沫增大的危机。这既不利于住房市场的调控，也不利于公共租赁住房建设，更不利于国家社会转型时期经济结构的转型升级，不利于国家经济未来的健康发展。
第三，地方政府卖地财政在某种程度上对房地产市场的泡沫化也起到了推波助澜的作用。虽然中央政府通过用地计划来限制地方政府不正当的卖地行为，但是如果无法根本性的解决地方政府财政问题，并加强地方政府的责任管理体制，这样的地方政府行为仍然会继续并一直存在。
总之，公共租赁住房建设社会化是一个长期的过程。这个过程，各个国家都不尽相同，没有通用的管理思想和实施方法，需要我们在发展过程中不断地摸索和积累，这符合中国社会采取渐进式发展的特点。当中央政府开始着手加强保障性住房特别是公共租赁住房建设时，可以预见，未来中国社会住房市场发展可能将向着公共租赁住房建设社会化的方向发展，但这需要我国政府持之以恒的住房市场建设指导理念。中国社会的“住有所居”任重而道远。
参考文献：
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[2]吉姆•凯梅尼著，王韬译．从公共住房到社会市场――租赁住房政策的比较研究[M]．北京：中国建筑工业出版社．2010:3-57
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[4]杨红旭．2009年房地产政策大盘点：前松后紧[J]．城市住宅，2010(Z1):14-17
[5]黄瑜．2010年上半年房地产政策评估研究[J]．中国房地产．2010(09): 19-22
[6]张广群．房地产政策与房地产市场分析[J]．理论前沿，2008(07):16-18
[7]陈志武．房地产政策需反思[J]．国际融资，2010(09):23-26
作者简介：
王珍子（1983-），女，江西信丰人，讲师，研究方向：土地资源管理。
许 力（1982-），女，山西侯马人，讲师，研究方向：城市规划。
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