公共政策执行研究述略

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　　[摘 要]近年来,理论界从规范和实证两个方面对公共政策执行进行了有价值的研究。现对研究成果作一综述,以期对理论探索和实践推进有所助益。
　　[关键词]公共政策 执行 研究 述略
　　
　　作者简介:徐光(1960-),男,江苏仪征人,中共镇江市委党校教授、硕士,主要研究方向为行政学和政治学。
　　
　　公共政策的研究,历来需要重点关注的三个问题,一是公共政策的政治过程;二是公共政策的分析过程;三是公共政策的执行过程。而公共政策的执行过程更为根本、更为关键。但现实政治生活中很多公共政策难以取得令人满意的执行效果,其原因是多维的,现将近年来专家、学者关于公共政策执行问题的有关研究综述如下。
　　学者郑石明认为[1],大多数的执行研究,忽视了政策执行是一个社会建构过程。从嵌入性的角度看,政策执行嵌入于所处的社会脉络之中,政策执行所依赖的政策工具,受到政策共同体及其更为广阔的社会脉络的影响和形塑,从而使执行过程呈现出不同的特征,最终导致政策执行取得不同的效果。政策执行的研究大体经过了几个阶段,从第一代“自上而下”的研究途径到第二代的“自下而上”研究途径,再到第三代所谓的整合途径。就趋势而言,政策问题的社会脉络因素以及行动者在社会网络中所拥有的资源等已受到了关注。嵌入性的概念始见于波兰尼对人类社会经济活动的分析,用来说明社会的复杂性以及各种社会因素之间的相互依赖性。学者郑石明对于嵌入性概念的运用,采取的是“可分析策略”和“双重嵌入”的分析路径,也就是认为在政策执行过程中存在着两个可分的、处于嵌入关系中的系统,而且这种嵌入主要表现在行为主体互动的社会网络中,但更为广阔的文化政治背景也并非排除在分析之外。公共政策的执行不能脱离于其所处的社会脉络,公共政策的执行嵌于由政治、经济、文化及历史等多重因素所型构的社会脉络之中。行动主体围绕公共政策所做出的决定,受到所嵌入的结构及关系的影响。当政策所采取的治理结构与其嵌入政策共同体及其社会脉络间存在一致或同构的关系时,公共政策的执行,往往易于取得成功,而当政策所采取的治理结构与其嵌入的社会脉络间存在不一致或不同构时,公共政策的执行,就容易受到很多的干扰和阻碍,使政策执行变样,公共政策难以落实。因此,在设计公共政策工具时,应充分考虑政策所涉及的领域及其政策共同体的关系结构,采取相应的治理形式。以嵌入性的视觉看,具有良善意图的公共政策,要取得令人满意的执行效果,不仅需要考虑制定合适的政策目标,还要考虑这些政策工具与现实政策共同体中关系结构之间的适配性。同时,嵌入性的理论还认为,这种政策共同体中的关系结构,也嵌入在更为广阔的社会脉络之中,它本身也可能通过公共政策及社会建构来加以改变。
　　学者李庆钧[2]从公共政策过程中公民参与的角度研究了公民参与对政府及公共政策执行的影响,他认为:1、能够实现并扩大政治体系的合法性基础。公民参与是以对于政治系统的认同为前提条件的,公民参与促进了公民对政府决策的接受性,这就为政府提供了合法性基础。2、提高了决策质量。公民参与为决策带来了更多的有效信息,这就为科学决策奠定了基础。全面质量管理运动就把更好的信息基础和信息来源当作质量治理的前提。在新的信息技术推动下,集权型行政决策模式逐步瓦解,横向扁平化的决策模式得到应用。3、促进了政策的执行实施。由于公民现实地参与了决策制定过程,公共政策的可接受性大大增强,政策往往可以得到有效的执行。4、可以弥补政府失灵。吉登斯曾指出,问题并不在于是要更大的政府还是更小的政府,而是要认识到目前的治理方式必须适应全球化时代的新情况。他指出,国家和公民社会应当互动,每一方都应当同时充当另一方的协作者和监督者,这样,一种公民与政府一体的新型合作模式就产生了。
　　学者张玉[3]从公共政策执行失效的制度方面进行了分析。他认为,所谓政策执行失效,有两方面的含义,一是指地方政府在执行中央制定的宏观政策过程中,其执行形式体现为与政策目标的基本要求相一致,而其执行内容却偏离了政策目标的实际内容,从而发生目标置换的活动过程。其二,指地方政府部门和地方政府官员,在执行政策过程中,将公共权力化为私有,使其获得可以交易的商品属性,从而导致政策目标变异的活动过程。在我国的经济社会发展中,存在着两类政策,一是由中央政府制定的宏观政策,其政策目标指向是体现整体利益、促进经济与社会的协调发展;二是由地方政府制定的地区发展政策,其政策目标指向是体现行政管辖区内的地区利益,促进本地区经济的发展。确保两类政策目标的有效执行,依赖于中央政府的制度供给和创新。地方政府独特利益的生成,构成了政策执行失效的前提,制度缺失下的“代理人”危机,则构成了政策执行失效的现实途径。在转型中国,执行宏观政策过程中的制度缺失具体表现为:第一,缺乏一套较为完善、有效的监督地方政府权力使用权限的制衡机制,即立法、行政和司法监督。第二,缺乏一套全面推进纵向、横向制度层面上均衡分权改革的规范程序和授权制度。第三,缺乏一套维护和加强中央权威,理顺国家纵向权力关系,进行纵向权力使用权限有效制约的制度安排。
　　学者姜国兵[4]认为,政策执行研究的学术渊源来自于传统的政治行政二分法。基于两分法本身一直受到批判,使得对政策执行的研究长期以来被静态地当成政策系统的一个环节来处理。政策失败主要产生于政策执行过程,同时这种政策失败在政策制定阶段是没有预设的。通过利益分析的方法以及批判性的论辩方式对政策失败进行分析发现,产生政策失败的最主要原因是公共权力的利益化以及公民权利的抽象化。公共权力的利益化是指公共权力和经济利益连接在一起。主要有几种呈现方式:第一,政策执行主体就是经济主体,或者说经济组织(主要是指企业)的所有者。第二,政策执行主体是经济组织的一部分,主要是其在各种类型的经济组织中持有股份。第三,政策执行主体是经济组织的实质主体。尽管经济组织并不属于政府,但政策执行主体却是在背后操作。第四,政策执行主体和经济组织有千丝万缕的利益关系。客观上,企业是一个经济实体,政府与企业的捆绑是利益共存亡使然。要实现公共权力的利益化,至少需要满足三个条件:其一,政策执行主体对权力的垄断性,包括政策执行组织对公共权力的垄断性以及一部分公务员对公务职位的垄断性两种类型。其二,执行性质具有人格化特征。执行性质人格化是指政策执行人员的价值偏好、人格魅力和精神力量对政策执行的好坏会产生至关重要的作用。其三,权力利益化所得收益远高于预期成本。所谓公民权利的抽象化,不仅指公民个体名义上被抽象化,而且在生存权、知情权、财产权等实质领域也被抽象化。公民权利抽象化的存在需要具备两个前提条件:其一,公民不具备组织性。其二,潜规则大行其道。公共权力的利益化以及公民权利的抽象化犹如一个硬币的两面,没有公共权力的利益化,就不能导致公民权利的抽象化;反之,没有公民权利的抽象化,也很难形成公共权力的利益化。正是两者的结合才导致政策失败成为必然。同样,政策失败的解决之道可以从中得到启示。一方面,解决政策失败的首要方向是旗帜鲜明地提出公共部门去利益化。另一方面,以公民权制约行政权是解决政策失败的根本所在。其一,通过实质性放权以促进公民社会的成长和成熟。其二,从程序形式上实现公民参与的常态化。当实践部门和学界共同喊出政府治理必须由统治型向服务型转变时,政策制定和执行就已不再仅仅成为政府自身的囊中私物了。我们对公共管理中的“公共”的丰富内涵确需加深理解。

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