新欧盟电子货币机构审慎监管的经验及对我国的启示

来源:用户上传      作者: 杨 娟 彭韵程

　　摘要：2009年9月16日，欧盟委员会通过了“关于电子货币机构业务开办、经营和审慎监管”的指令(2009／110／EC)，该指令在原有电子货币机构监管规范的基础上进行了调整和补充，为电子货币发行及应用建立了一个更为全面、有效的监管制度框架。本文归纳了欧盟通过此监管制度实现对第三方支付监管的主要内容，并提出对我国第三方支付机构监管的建议。
　　关键词：电子货币：第三方支付；监管；风险防范
　　中图分类号：F831 文献标识码：A 文章编号：1007―4392(2010)10―0048―03
　　
　　一、新欧盟电子货币机构监管制度内容
　　
　　欧盟电子货币监管制度从电子货币机构的准人条件、活动范同、限制以及电子货币可赎回性等各个方面对电子货币机构开业、经营和审慎监管等方面进行了规范：
　　(一)电子货币和电子货币机构的定义
　　电子货币是电子货币发行商通过收取货币资金，发行的用于支付交易目的、且能够被其他自然人或法人接受的电子化的货币价值，它表现为持有人对发行人所享有的要求权。电子货币机构是指满足准入条件、经授权可以发行电子货币的法人。
　　(二)电子货币机构的设立、运行和审慎监管要求
　　对电子货币机构监管的一般审慎原则，仍沿用2007／64／EC第5款“申请授权”条款，第10-15款的“决议的传达”、“授权的撤销”、“登记”、“授权的维持”、“核算和法定审计”条款，及第17款(第7条)“支付服务外包”条款，并做了必要的修订。
　　1．建立授权、登记和撤销制度。在欧盟国家，从事第三方网上支付的机构须取得银行业执照或电子货币公司的执照才能开展业务。要获得电子货币机构资格，申请者须向所在会员国主管当局提交一份包含操作方案、商业计划、初始资本金证明、保证资金安全措施、内控机制(符合反洗钱和反恐融资规定)、组织结构、董事和管理者身份、总公司地址等内容在内的申请材料。主管当局在收到该申请材料起三个月内通知申请者是否批准对其授权，若拒绝授权须给出原因。获得授权的电子货币机构需要在主管当局设立的登记部门登记备案，并按照授权从事相关业务。同时，主管当局在特定情况下(如电子货币机构通过错误陈述或非正常手段获得授权，或12个月内未对授权采取行动、6个月以上未从事相应商业活动，或继续经营将对支付系统稳定性构成威胁等)，有公开撤销电子货币机构经营资格的权利。
　　2．重要事项报告制度。明确规定当机构的资金保障措施发生重大变动或决策层出现重大调整时，电子货币机构必须要向主管当局报告并必须获得主管当局的同意，以确保主管当局及时掌握电子货币机构的经营情况。须报告的事项包括但不限于：当已发行电子货币所收取款项的安全措施发生实质变化时，须提前报告主管当局：当电子货币机构中的法人或自然人所持有限定资产资本比例或选举权比例达到、超出或低于20％、30％、50％时，或决定并购或处置、增加或减少这些限定资产时，须向主管当局报告。
　　3．初始资本金。充足的资本金是电子货币机构安全运转、顺利履行各项义务以及防范化解各种风险的最基本的物质保障。欧盟电子货币监管法令明确提出电子货币机构必须具备不低于35万欧元的初始资本金。而原法令2007／64／EC对以电信、数字或IT设备为支付载体本身只起支付中介作用的第三方支付机构初始资金的界定为不低于50万欧元。
　　4．自有资金。明确规定电子货币机构持续性自有资金的最低要求。分别对电子货币机构开展电子货币发行业务和其他业务设定了不同的计算标准，如果发行电子货币，其自有资本金的最低持有量不得少于近六个月未兑现电子货币的相关负债总额平均值的2％。
　　如果不发行电子货币，其自有资金要求按规定的3种方法之一(均来自于条令2007／64／EC第8款，此处不再赘述)来计算。最合适的计算方法由主管当局在国家法令下制定。
　　5．定义活动范围。除发行电子货币外，电子货币机构还有权从事以下活动：2007／64／EC法令加条款中的支付服务，如开立资本账户、现金存取、支付转账、授予信用、发行或取得电子票据、汇兑、电子支付中介等。对于发行电子货币的机构而言，不得挪用公众的保证金或偿债资金，沿用2006／48／EC的条款5。不发行电子货币的机构可沿用2007／64／EC条令，设立专用的支付交易账户，不得挪用保证金和可偿债资金用于其它商业活动一(第16款第2、第4条)。
　　6．用户资金保护措施。为保护支付用户的利益不受损害，明确规定电子货币机构要确保通过发行电子货币所获得资金的安全。电子货币机构要将自有资金与未兑现的电子货币兑换资金完全分离，为电子货币兑换资金专门开立账户，此账户只能投资于主管当局认定的具有充分流动性的低风险资产。会员国要求发行电子货币的机构遵循2007／64／EC指令第9款的第1条和第2条。不发行电子货币的机构适用于2007／64／EC的第9款。
　　
　　(三)电子货币的发行和赎回
　　
　　2009／110／EC条令第三部分对电子货币的发行和赋回条款中，对有资格发行电子货币的机构发行货币作了相关规定，包括平价发行、随时赎回条款、赎回条件、赎回费用和合同终止。并禁止支付电子货币持有人持有电子货币期间的利息：争议解决的庭外控告和补偿程序：最后的条款和执行措施：委员会程序：成员国间的协调；过渡性条款及对法令2005／60／EC、2006／48／EC的修订。
　　
　　二、我国对第三方支付机构的监管现状
　　
　　(一)监管主体不明确
　　网上第三方支付业务是集团网络和金融业务为一体的综合性业务，与网络运营和金融业务相关的监管机构。如人民银行、银监会、信息产业部门等都可以对网上第三方支付业务的某一方业务进行监管，但目前尚未明确由哪一方机构负责对第三方网上支付业务的全面监管。对第三方网上支付机构的运行管理、银行与第三方支付机构的权责关系等监管都处于真空状态。
　　(二、监管法律依据不足
　　我国还没有出台专门针对第三方支付的法律法规，可以依据的只有“三个参考和一个办法”，即2005年4月1日起施行的《电子签名法》，同年10月26日施行的《电子支付指引(第一号)》和2005年6月10日发布的《支付清算组织管理办法》(征求意见稿)，以及2010年6月14日发布的《非金融机构支付服务管理办法》。其中《非金融机构支付服务管理办法》对第三方支付的市场准入、监督管理等方面问题第一次做出了规定。但是有关的监管法律依据仍存在明显缺陷。
　　一是电子货币发行的主体资格、电子货币发行量的控制、电子支付业务资格的确定、电子支付活动的监管、客户应负的义务与银行应承担的责任等，还缺乏具体的法律条款加以规范。

　　二是第三方支付机构法律地位不明确，缺乏市场准入监管条例。第三方网上支付业务主要面临三大法律问题：第一类，通过银行、第三方支付平台或者网络交易平台提供网络服务中的法律问题：第二类，电子货币的法律问题，包括电子货币的范围、监管与规范、安全性等；第三类，安全问题的法律问题，如虚假支付网站、网络支付证据认定、电子认证及网络支付责任承担等问题。
　　三是第三方支付机构开立结算账户并提供支付结算服务，突破了特许经营限制。根据《中华人民共和国商业银行法》(修正)第三条的规定，结算业务属于商业银行的中间业务必须经过银监会的批准才能从事。而第三方支付平台显然已突破了这种特许经营限制，急需监管部门出台相应的管理措施。规范业务范围，消除“灰色地带”。
　　(三)滞留资金监管
　　对第三方支付平台中的大量资金沉淀，缺乏有效的流动性管理。大量的客户资金沉淀可能引发资金流动性风险或引发第三方支付机构从事风险较高的投资活动或其他活动，造成资金安全隐患，引发支付风险、道德风险和企业平台信用风险，从而波及到我国的国家金融体系的安全稳定。但我国并未有相关法律对滞留资金的监管作出解释。此外，滞留资金产生的利息归属也尚未有定论。
　　(四)对网上支付交易过程的监管
　　由于网络交易的匿名性、隐蔽性，利用支付平台的网络违法犯罪活动不断出现，其造成的危害令人堪忧。第三方支付平台很难辨别资金的真实来源和去向，使得利用第三方平台进行资金的非法转移、洗钱、贿赂、诈骗、赌博、恐怖融资、套现以及逃税漏税等活动有了可乘之机。
　　
　　三、建议
　　
　　(一)出台针对第三方支付的监管法律和政策
　　在现有的法令基础上尽快出台专门针对第三方支付机构监管的支付清算法规。明确规定第三方支付机构的授权、登记及撤销制度、初始资金额、自有资金额、业务范围、资金安全措施、重要事项报批等条款。加强交易过程中防范信用卡套现、欺诈、洗钱、赌贿、贿赂、反恐融资的监管。向具有一定规模或雄厚实力并符合法律、法规的机构颁发营业执照，明确限定最低注册资本金额并作为进入市场的准入条件，以保障第三方支付机构的支付能力。
　　制定相应的法规确保第三方支付平台交易的安全，明确第三方支付平台在现实经济中的法律定位，降低第三方支付平台的资金(包括保证金和准备金)，给第三方支付系统中在途资金的安全提供制度上的保证。
　　(二)明确监管主体和监管对象
　　建立以人民银行为监管主体，商业银行代为保管第三方支付平台的滞留资金的监管体系，可由中国人民银行制定保证金制度，商业银行规范结算周期，提高第三方支付系统整体的支付效率，避免由支付周期带来的其他问题。监管对象为以电信、工作、数字技术为载体从事支付中介业务的第三方支付机构。
　　(三)明确界定第三方支付机构的业务范围及对交易过程的监管
　　中国人民银行须详细界定第三方支付机构的业务范围、规范其运作。对发行电子货币的第三方支付机构，应该规范准入审批制度、发行电子货币条件、持续性自有资金、赎回条款、审慎监管等。对未发行电子货币的第三方支付机构，应加强对其沉淀资金的监管，防止沉淀资金的挪用。如果人民银行批准，可以适当投资于人民银行规定的低风险高流动性资产。
　　在交易过程中，加强立法，防范虚拟交易中的欺诈、洗钱、贿赂等非法活动。对除开展支付服务以外业务的电子货币机构，应加强对其发行电子货币业务的监管。按照审慎原则对其投资、业务范围及风险管理予以监管。建立重大事项报批制度、电子货币发行及其赎回机制和破产保护制度。
　　(四)制定资金账户监管和安全措施
　　第三方电子支付机构应在商业银行设立专业的沉淀资金管理账户，将客户资金和自有资金严格区分，保护用户和收款方的资金安全。由商业银行对客户账户进行托管，实行商业银行专户存放与定向流动，防范滞留资金被非法挪用。
　　第三方电子支付机构须向中央银行缴纳风险保证金，尽量降低因第三方电子支付机构暂停经营或倒闭使消费者遭受损失的风险。保证金的上缴额度以上缴时点后一段时间内的沉淀资金估算量计算比较合适。对于第三方支付平台上缴保证金的比例，在第三方支付平台发展初期，宜在全国统一比例，第三方支付平台上报数据积累到一定程度，可根据上报历史数据，通过数据挖掘技术分析各个第三方支付平台的风险系数，据此确定差别比例。滞留资金在结算给收款人之前产生的利息可划转入人民银行的保证资金。

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