城镇化进程中失地农民社会保障问题研究
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作者: 廖 松
[摘 要]失地农民问题引发的社会矛盾不断加剧,必须从根本上加以解决。而在城市化进程中, 失地农民属于相对弱势群体, 所以, 建立失地农民的社会保障制度十分必要而紧迫。本文就现行失地农民社会保障存在的问题,提出相关建议。
[关键词] 城镇化 失地农民 对策
一、问题的提出
党中央历来重视城镇化问题,2009年党中央明确提出,要把稳步推进城镇化作为扩大内需和调整经济结构的重要抓手,坚持走中国特色城镇化道路,促进大中小城市协调发展,重点推进中小城市和小城镇的改革与发展。一方面,城镇化的发展扩大了内需,带动了经济的快速发展,另一方面,城镇化进程中出现了大量失地农民,并且规模随着城镇化速度的加快迅速加大。失地农民安置问题也越来越突出,已严重影响到城乡社会稳定和农村经济发展。因此,如何妥善解决失地农民问题,尤其是解决失地农民的社会保障问题,就成为当前城镇化进程中面临的
重大课题。
二、失地农民社会保障存在的主要问题
1.保障方式单一,水平过低。从目前各地推行的失地农民的保障方式来看,最主要的是提供一定程度的养老保
障,而医疗、失业等其他保障方式则很少涉及,保障方式过于单一。而且养老保险的保障水平过低,难以满足广大失地农民养老的要求,也无法达到制度设计者的预期效果。
2.社会保障层次太低,缺乏统一明确的监管机制、运行机制。目前有关失地农民的社会保障制度尚缺乏法律的明确规定,各地的具体措施有差别,尤其是其中的运行、管理、监督等制度处于混乱、于法无据的状态,更不能实现基金的保值增值。而目前广泛受到好评的“留地集体安置”模式,对于集体财产如何管理、收益如何分配等问题,其道德风险和“逆向选择”风险更大。
3.各级政府重视不够,缺乏明确的制度安排。社会保障事业在农村进展缓慢,与各级政府的重视程度不够、宏观指导不力有着重要关系。在我国宪法和有关法律中,在党和政府的相关文件里,虽然也提到要建立多层次的社会保障体系,但基本上都是针对城镇职工的;关于失地农民的社会保障制度如何建设,只是提出了有条件的地方,要探索建立养老保险、医疗保险和最低生活保障制度;至于在经济落后地区要不要建立和怎样建立社会保障制度,近期还没有明确的规定。
4.相应法律法规的缺失,制度建设缺乏法律支撑和保障。失地农民社会保障的项目、范围、资金来源、主管部门、基金的保值增值、给付标准等,国家缺乏相应的法律法规。社会保障受地区财政能力的影响,抚恤救济标准提高缓慢,社会保障基金管理缺乏法律保障,难以保证保值增值。由于农村社会保障体制尚未确立,社会保障尚未立法,更没形成法律体系,使农村社会保障工作无法可依,无章可循,导致农村社会保障基金管理缺乏约束,资金使用存在风险大,无法解决保值增值的问题。
三、对完善失地农民社会保障制度的建议
1.允许农村集体非农建设用地进入市场流转。目前法律的规定已经大大滞后于经济发展的现实。要修改相应的法律法规,只要符合土地利用规划,只要在严格的土地用途控制范围之内,应该通过开发商和土地所有者进行平等的谈判和交易。在明晰产权、强化用途管制、严格控制总量的前提下,允许农村集体土地进入土地市场进行交易,实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同等收益的目标。允许土地收益的二次分配,获得长期稳定的收益。
2.加强政府对失地农民的社会保障责任和支持力度。无论是把失地农民的社会保障纳入城市社会保障体系, 还是所谓的“土地换保障”做法,最终责任主体都是国家或社会,需要国家或社会统一管理, 并体现社会化。在征地实践中, 失地农民处于弱势地位, 是弱势群体, 其根本利益只有靠政府来维护, 所以, 应加强政府的社会保障责任和支持力度, 建立责任明确、执行有力、程序规范、监督体系完善的管理机制。同时, 应改革征地制度, 在征地过程中引入土地市场评估机制、谈判机制、公证机制, 建立相关的地方法律法规并加强监督, 切实保护失地农民的利益。
3.城市化进程应依据城市经济发展水平和经济发展需要进行, 避免不切实际的盲目征地行为。城市化和工业化是我国解决城乡二元经济结构的必然趋势和途径, 大力推进城市化进程并不意味着超过城市实际经济发展水平而盲目地拓展城市区域和规模, 应根据城市实际需要和本身的经济承受能力以及对未来经济发展的合理预期进行规范征地, 并切实解决失地农民的生计和社会保障问题。
4.把失地农民纳入城市下岗职工再就业工程。就业是民生之本, 把失地农民纳入城市下岗职工再就业工程, 解决其就业问题, 是使失地农民过上城市市民正常生活的唯一途径。为此, 政府应承担其教育培训、技能培训和素质教育责任。随着我国城市化进程的不断推进, 失地农民的规模将日益增大,这无疑加大了城市不稳定的各种社会风险。可见,解决失地农民的就业问题, 是继解决失地农民社会保障问题之后的又一个迫切需要解决的社会问题。
参考文献:
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[2]王正立 刘 丽:国外土地征用补偿标准方式及支付时间[J].国土资源情报,2004.1
[3]温铁军:中国的城市化道路与相关制度问题[J].开放导报,2000.5
[4]何 睿:失地农民的生活保障经济初探[J].学海,2003.6
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