管制经济下我国公司治理演进研究
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作者: 郭 凯 宁云才 张晓龙
[摘要] 本文依据管制经济学理论，分析了政府管制的动因，并据此以历史变革为主线，对于不同经济发展阶段，我国企业公司治理演进进行分析与归纳，提出了我国管制经济模式今后发展和改革的方向。
[关键词] 管制经济 公司治理 演进
一、引言
管制（regulation）是具有法律地位的、相对独立的管制者，依照一定的法规对被管制者所采取的一系列行政管理与监督行为。管制经济是现代经济社会的普遍现象，管制在应对垄断与自然垄断、外部性、稀缺资源分配、环境保护等问题，在市场经济调节不足与失灵时均能发挥有效的作用。从动态角度看，随着我国经济社会产业改革的深化，新技术的应用，以及企业对外部环境管制需求的增强，政府管制成为我国在建立与完善社会市场经济体制过程中不断加强的一项基本职能。
公司治理(Corporate Governance)，是指协调公司各利益相关者之间责、权、利关系的一整套制度安排。公司治理演进是在一定的经济环境下进行，广泛地受到政治因素的影响。政府作为一个国家或地区的政治权威机构，是整个社会经济的调节者与市场的监管者。我国政府对于企业公司治理结构的监管伴随我国经济体制改革，经历了不同的历史发展阶段。因此，研究不同管制经济背景下我国企业公司治理的演进，对于我们更好的了解和分析我国公司治理结构的历史与发展有着重要的理论与现实意义。
二、政府管制的动因
政府是国家职能的体现者。政府对于公司治理的管制，有其内在动因。
首先，政府对于公司治理管制的目的是解决公司治理演进过程中的所遇到的市场不足与失灵问题。公司治理作为一整套制度安排，既需要外部治理机制，又需要内部契约。为解决各类代理问题，需要公司内部与外部两个完善的市场环境。而完善的市场要求有充分的信息、高度竞争的产品、界定和保护产权的基础结构、没有垄断或串通、交易主体众多而且可以自由进出等条件。然而，许多国家公司治理所面临的市场环境还远未能达到这些要求，即出现了市场不足现象。同时，公司治理中一些市场失灵的问题无法通过市场机制得到有效解决。正因为市场往往会存在不足与失灵，人们就会期待着政府能够有所作为，因此，政府管制就是对于市场不足与失灵问题的最通常的反应。
其次，政府管制是经济系统的一个内生变量，是供求相互作用的结果。政府一般都希望能为国家创造更多的财富，出现国富民强的盛世景象，这既是政府权威的合法性来源，又是政府税收增长的基础。因此，明智的政府会致力于构建有效率的经济组织。显然，政府介入公司治理会带来多方面的收益，比如：介入公司治理提高企业绩效从而增加政府的经济收入、干预公司治理获得部分控制权收益、组建大型企业集团提高国际竞争力以显示政绩、关注公司治理演进中的弱势群体从而夯实执政的合法性基础等等。运用经济学基本范畴和方法分析我国公司治理过程，即使简单的市场交换活动中，一定的产权制度以及契约保障交易的顺利完成，政府的管制也是必要的，因为产权与契约制度是需要政府制定并监督实施的。随着市场规模的扩大和市场交易日益复杂，对于政府管制的需求不大增加，而政府管制需要一定的成本，政府对市场的管制供给也受到自身资源与成本的约束。因此，政府管制是经济系统的内生变量，对于公司治理的介入既有本质的要求，同时也有一定的限度与约束。
三、不同管制经济模式下公司治理的绩效
不同国家的政府在不同的历史发展阶段，拟定公司治理改革与发展方向时发挥的作用并不完全相同。
我国于1956年实现了从新民主主义到社会主义的转变，建立了中央集权的计划经济体制。在传统经济体制下，国有企业的治理结构属于典型的“行政型”治理，其最大特点就是政企不分，企业治理行为行政化，从而“内部治理外部化，外部治理内部化”。而且，传统国有企业面临严重的代理问题，其直接后果就是企业的效率低下。
1992年国家开始发展资本市场。资本市场的发展与企业的股份制改造相伴而行，当时提法是进行股份制改造，是为了转换企业的经营机制，但真正的目的是为了解决企业资金不足的问题。因此，政府一开始发展证券市场，就是把证券市场作为一种政策性分配资金的一种手段来进行的，没有真正提出完善公司治理结构问题。虽然为了在证券市场上募集到资金，上市公司都建立了董事会、监事会，也设置了股东大会制度，也区分了经理层职能，但是这一套都是围绕政府设定的目标在运行，使公司治理结构有其形而无其神，而直接将公司治理导向行政性目标，结果是公司治理因行政性痕迹过重，造成治理绩效甚微。
1993年国务院发布的《股票发行与交易管理暂行条例》，成为新中国第一部正式的全国性股票市场法规。此后，《公开发行股票公司信息披露实施细则》、《禁止证券欺诈行为暂行办法》等一系列法律法规出台，使我国中小投资者的法律保护得到一定的改善。1994年7月1日，我国《公司法》生效，它的施行标志着我国的公司治理进入一个真正有法可依的阶段。此后又相继颁布了一系列与中小股东权益保护有关的法律法规。1999年7月1日，《中华人民共和国证券法》生效，继续完善上市公司信息披露制度，并开始注意到上市公司中的公司治理问题。之后，《上市公司股东大会规范意见》、《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》和《上市公司治理准则》等陆续出台，进一步从公司治理的角度加强对中小股东权益的保护。2005年10月对《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国公司法》进行大幅度修订，更是在加强中小股东保护、建立良好的公司治理法制基础方面做出了重大改善。
综上，我国在不同的历史时期，对应的不同的经济体制以及经济体制改革的变迁阶段，提出和实行的公司治理原则与方式不同，公司治理的绩效也存在较大的差异。虽然，与不同历史阶段管制经济的发展水平与管制力度相对应的公司治理有自身的特点，但是，历史经验的总结说明，首先，公司是各要素所有者之间“一系列合同的节点”，正是这种契约性质决定了对公司治理的规制应当有个限度，政府必须为利益相关者留下足够多的讨价还价空间。其次，产权与竞争环境这两者在实践中往往是相辅相成的。没有产权改革，就不会有竞争性的市场环境，没有竞争性的市场体系，产权改革也就难以深入。因此，对于政府来说，要推动公司治理的演进，给予市场主体更多的制度选择空间，既需要推动产权改革，又需要构建竞争性市场体系。竞争性的市场体系是公司治理的一种结构，它有助于公司各利益相关者做出更多的自主选择。
四、结论
经济管制作为政府的基本职能，这一点是毋庸置疑的。但是，政府采取何种管制原则与方式，管理与监督被管制对象，以及如何构建和完善市场竞争体系，制定与一定历史发展阶段相对应的，公司治理演进所需要的法律与法规？从我们对不同管制经济模式下，我国公司治理的绩效考察中不难看出，满足公司治理本质要求，即能够对于协调公司各利益相关者之间责、权、利关系制度安排的管制策略就能够促进公司治理演进的健康发展。
同时，我们也要注意，政府管制虽然能够解决公司治理演进中的市场不足与失灵问题，但是，政府管制同时是经济系统的一个内生变量，也是由供求关系决定的结果。对于政府管制的需求与供给成本平衡后，政府管制的有效性与持久性才能体现。
管制经济作为经济社会的常态，不论是沿着“管制―管制放松―管制”的路径或者在经济性管制、社会性管制、反垄断三者之间选择动态平衡的管制方式，抑或激励性管制与惩罚性管制等具体管制手段，其最终目标是促进社会经济的发展。目前，我国过渡市场经济的特征还较为明显，公司治理的演进和公司治理的任务还任重道远。只有认真分析和研究我国目前政治、经济、社会的过渡特征，把握管制经济体制的特点，才能够为公司治理演进研究提出更加准确和科学的理论依据与方法。
参考文献:
[1]王俊豪:管制经济学原理．北京：高等教育出版社，2007.5
[2]科斯诺斯威廉莫斯等著，杨瑞龙译:制度、契约与组织．北京：经济科学出版社，2002.2
[3]吴金群耿依娜:公司治理变迁中的政府介入研究．中南财经政法大学学报，2007.5
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