基于政府管制的我国电力产业价格研究

来源:用户上传      作者: 谈传生

　　[摘要] 电力行业是国民经济中的基础部门，是对整个社会经济影响极大的自然垄断产业，这就决定了政府应该对电力产业的发展进行必要的管制。本文通过对我国电力产业价格政府管制的问题和现状研究，提出相应的政策和建议，以优化我国电力价格的制定和执行。
　　[关键词] 电力产业管制价格
　　
　　一、前言
　　
　　电力是应用最广泛、最方便、最清洁的一种二次能源。当今的常规电力，主要是由一次能源，如煤炭、石油、天然气等矿物燃料，以及水能、核能、风能、地热能、太阳能、海洋能等新能源和可再生能源，通过电磁感应（发电设备）转换而成，再经过传输、变电和配电系统，送达用户消费。根据输、变、配等过程，电力系统相应地包括发电业、电力输送业和配电业。根据国家标准行业分类，电力行业是指电力、热力的生产和供应业。包括电力生产、电力供应、热力生产和供应三个子行业。
　　2004年全国的发电量达到21870亿千瓦时，比2003年增长14.8%，增速与2003年相比回落了0.4个百分点。2004年我国电力消费始终保持强劲增长态势。全国用电量达到21735亿千瓦时，比2003年同期增长14.9%。2005年上半年全国发电量累计达11286.32亿千瓦时，比2004年同期增长13.2％。2005年～2006年，在经济发展的带动下，我国电力需求有望继续保持较快增长速度，但幅度可能低于2004年。根据对国家宏观经济形势和电力需求状况的分析，预计2005年全国用电量将达到22380亿～23000亿千瓦时，比2004年增长7%～10%;2006年将达到24050亿～24500亿千瓦时，比2005年增长6%～8%。
　　
　　二、电力行业的自然垄断性及其政符管制
　　
　　电力行业是国民经济中的基础部门，由于其生产技术需要大量的固定设备（发电、输电、配电和供电都是如此），因而使其固定成本特别大，而可变成本相对小，所以，平均成本在很高的产量水平上仍是下降的。这说明，电力行业存在着规模经济，因而是属于自然垄断行业。电力产业是对整个社会经济影响极大的自然垄断产业，这就决定了政府应该对电力产业的发展进行必要的管制。
　　自然垄断产业一般具有较强的外部性。外部性有正和负之分，正外部性指企业的经济行为给社会造成积极影响，负外部性指企业的经济行为给社会造成负面影响。电力产业的负外部性表现在发电企业如果不采取必要的措施，会将粉尘、有害气体等排放到空气中，对周围环境造成污染。所以需要政府进行环境管制，主要作用:第一，抑制企业制定垄断价格，维护社会分配效率。第二，防止破坏性竞争，保证社会生产效率和供应稳定。第三，制约垄断企业的不正当竞争行为。政府对电力产业主要采取的经济性管制，包括价格管制、进入和退出市场管制、投资管制、环境管制等方面。我国政府对电力产业的管制主要采取价格管制和进入退出管制。价格管制措施主要采取最高限价的指导性定价;进入退出管制措施是供电营业许可证、营业执照；电力管制的法规是《电力法》。
　　
　　三、我国电力价格管制中存在的问题
　　
　　第一，价格既不反映供求，也不反映价值。首先，存在多重价格现象。价格多重、收费随意、管理混乱等现象普遍存在。其次，大多数垄断产业还存在价外加价问题。上世纪80年代后国家陆续对部分基础产业和公用事业征收专项建设资金，如电价之外加收电力建设基金、燃料附加费。建设基金属利润范围，应该在价格内予以安排，但现在是价外收取，由企业专款专用。
　　第二，价格制定缺乏科学性。平均成本若等于企业的平均成本，则企业不仅收回商品中实际耗费的不变资本和可变资本的支出，而且得到了平均利润，企业既不亏损也没有获得超额利润。社会平均成本是在市场经济条件下，自发通过竞争形成的。在自然垄断条件下缺乏竞争，也就不可能在该部门内自发形成社会平均成本。因此，必须借助非市场的力量、科学的手段设计出合理的价格标准，来正确衡量和控制自然垄断企业的个别生产成本，使它符合社会平均生产条件下所形成的耗费。必须制定合理的利润率，使之符合等量资本要求获得等量利润的市场法则，既能最大限度地保护消费者的权益，同时又保障生产者开展正常经营的积极性及有利于社会的可持续发展。
　　第三，价格管制具有“政企合一”特征。目前我国电力是由国家电力监督管理委员会主管，它既是管制政策的制定者与监督者，又是具体业务的垄断经营者。由于缺乏有效的监督和约束，企业利用行业或地区垄断地位，膨胀成本，损害消费者利益和乱收费现象非常普遍。这种政企不分的做法使自然垄断变成行政垄断。在技术水平发生变化，自然垄断性质逐步削弱时，它们仍然运用种种手段构筑进入壁垒，维护本系统企业的垄断地位，阻止竞争的发生。
　　第四，价格固定，管制方法单一。价格管制机构大多是在核准的成本基础上制定自然垄断产品的固定价格，缺乏有差别的、灵活的、激励性的价格管制方式。由政府制定固定价格，固然可以抑制电力产业企业利用垄断力量谋取超额利润的行为，保护消费者的利益，但由此一来又隔断了企业与市场之间的相互作用关系，使价格调节机制受到很大限制。根据微观经济学的原理，价格歧视即差别定价可以增加生产者所得到的总收益。价格管制方法上应多样化，应给予企业一定的弹性定价空间，使企业在一定的利益激励下，努力降低成本，提高效率。
　　四、规范我国电力行业价格监管体制的建议及对策
　　第一，监管对象确定与调整的规范化。在电力行业，可把发电、输电和供电业务分业经营，在发电市场、供电市场引入竞争机制，鼓励多家企业展开竞争；但电网建设的规模效应决定了输电业务必须自然垄断，可以独家经营，国家仍对输电价格实行管制，形成多家发电公司、多家配电公司和一家输电公司的有效竞争格局。部分或全部解除监管应当逐步进行，为了给新进入的企业提供适当的保护，可以先放开特许经营权的管制，变自然垄断为寡头垄断或垄断竞争，同时保持对原有受监管企业的价格监督，待大企业之间竞争实力相当、竞争比较有序后再放开管制。
　　第二，定价方法的规范化。价格管制总的目标应是效率和公平结合，定价原则应遵循“公平合理，切实可行”的原则。根据我国的情况，应以平均成本定价法作为政府定价的基本方法，在采用这个方法时，前提是企业的成本支出必须经过严格审核并有科学的测算判定依据，利润可参考风险相近行业，考虑资本成本及社会承受能力等制定。
　　第三，价格监管方式的多样化。首先要实行差别定价。要根据电力产品的不同环节、不同时间、不同地理位置制定不同的价格，以形成合理的电力行业差价体系，制定出根据不同用户经济情况所规定的使用量标准，在此基础上制定出标准用量价格和超额用量价格，超额用量应是标准用量价格的多倍。电价应采用分时段用电方式，高峰高价，低峰低价，平峰平价，引导平衡用电此外，对低收入居民，可在电的服务方面享受减免价格服务，低收入标准，由政府每年审定一次。其次，要实行灵活的激励性定价方式。要调动企业降低成本的积极性，社会和监管机构必须做出某种妥协，让企业在一定时间内或者在某种程度上占有降低成本带来的额外剩余。比较可行的办法是由监管机构在定价的同时也确定一个社会和企业分享降低成本好处的比例，到下次调价时把相应的成本降低额加到现有的平均成本上作为定价的基础。
　　第四，监管程序的规范化。首先要以法律法规明文规定实行监管的行业范围、监管的政策目标、监管的组织机构等。其中监管的目标至少应包括三方面：价格公平、合理经营、引导消费。其次，实施监管的机构明确公布申请特许经营权的资格和批准程序。申请特许经营权资格的条件可以包括设备技术条件、服务网络、产品或服务质量标准、接受合法监管的意愿等。
　　第五，实行政企分离。实行政企分离是解决电力产品价格问题的关键。一方面在政企分离的政府管制体制下，企业没有政府权利的支撑，失去了行政性垄断经营的地位，使企业真正成为按市场经济原则开展经营活动的主体，拥有从事生产经营活动的活力、动力和压力，形成高效的企业经营机制。另一方面，通过建立独立性较强的政府管制机构，使政府从基础设施产业的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者和监督者，在自然垄断行业实行政企分离的政府管制体制后，政府通过重新界定政府管制的新职能以间接调控企业的主要经营活动。要实现政企分离，必须在政府管理体制上做出重大变革，改革政企合一的体制，打破管制机构与被管制企业之间的利益联系，使管制机构能够超然地行使经济性管制职能。
　　
　　参考文献:
　　[1]黄继忠主编:自然垄断与规制:理论和经验[M].北京:经济科学出版社，2004
　　[2]王学庆等著:管制垄断:垄断性行业的政府管制[M].北京：中国水利水电出版社，2004
　　[3]刘伟著:反垄断的经济分析[M].上海:上海财经大学出版社，2004
　　[4]林木西曹艳秋:自然垄断行业管制的国际比较[J].经济学动态,2002(4):37 41
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