公共物品视角下区域合作治理的现实困境与优化路径

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　　摘要：随着区域一体化的发展，我国区域公共问题愈发突出。区域公共问题的治理，从根本上说就是区域公共物品供给的问题。而行政区划导致治理碎片化、社会组织功能性不足、区域合作机制缺失等困境则是阻碍区域合作治理良性运行的桎梏。区域合作治理的优化需要构建良好的政府间关系、创设新型健康的社会组织共治以及完善区域合作治理的配套机制。
　　关键词：公共物品供给;区域合作治理;优化路径
　　中图分类号：D63-3 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2019）10-0172-03
　　一、问题的提出
　　区域的概念可从宏观、次观和微观三个层面解释。宏观的区域是指跨洲形成的组织联合体，如欧盟、亚太经合组织等：次观的区域指跨国或跨境的多边经济合作，如“一带一路”;微观的区域则指一国内省际、地区间的合作，如长三角区域、珠三角区域、粤港澳区域。本文以微观区域概念作为讨论范围。
　　随着区域一体化的不断推进，公共问题与公共治理模式所面对的外部环境发生了很大的转变。区域之间的关系呈现出新的特征。首先。区域之间的联系日益广泛密切，区域合作治理在经济合作层面发展迅速并呈现出不断向其他领域扩展的趋势。其次，公共问题的“外部化”和“无界化”特征更加明显，由此引发出大量的区域公共问题，如区域间招商引资恶性竞争、生态恶化、区域差距扩大等成为区域合作治理发展的阻碍。一部分学者从区域间的交流与沟通机制建设方面致力于解决区域问题，如建立区域联席会议制度等。还有些学者则从自主治理的角度，探讨政府职能转移和放权对区域治理的影响。但是，区域公共问题的核心是区域公共物品的供给问题，要解决好区域治理问题必须在充分分析区域公共物品属性特征的基础上，以区域合作作为治理方式解决区域公共问题。
　　公共物品是相对于私人物品而言的共享性物质产品和服务项目。公共物品包含两个重要特征：受益的非排他性和消费的非竞争性。在区域一体化大背景下，公共物品的供给已经超出传统行政区划范围呈现出“跨域”的特征。传统的以行政区行政为特征的治理模式已经难以适应复杂环境下的区域治理实践。现实呼唤新的治理模式解决日益复杂的区域公共问题。区域治理正是在这样的背景下应运而生。区域治理是指区域范围内的多元治理主体（包括政府、企业、社会组织、公民等）及其他利益相关者为实现最大化区域公共利益，通过一系列的协调方式共同处理区域公共事务的过程。区域治理强调网络化治理、社会组织与公民的参与以及协调的重要性。区域合作治理强调治理方式的合作性，强调多元治理主体的平等地位和自愿精神，在建立共同治理理念的基础上参与社会公共事务的治理。现存的区域合作治理虽然有所發展，在理论上和实践中都发挥了解决区域公共问题的作用，但这种作用如何持续和优化是我们需要解决的问题。
　　二、区域公共物品特征与区域合作治理范畴
　　（一）区域公共物品特征
　　区域公共物品和传统公共物品有所区别。区域公共物品作为一种特殊的公共物品具有自身典型特点，其特征包括以下几点：首先，区域公共物品供给主体更加复杂。“跨域性”是区域公共物品最明显的特征，与传统公共物品相比较。区域公共物品不仅涉及政府部门、社会组织等多元主体，还涉及政府部门内部的各职能部门，供给主体呈现出多元且复杂的特征。其次，区域公共物品供给存在“搭便车”现象。区域公共物品的“跨域性”就说明各区域主体都可以享有此类公共物品，但在区域公共物品提供的过程中。各地方政府往往偏向于考虑本地方政府的利益需求，较少考虑甚至根本不考虑整体性的区域利益，更倾向于“搭便车”。最后，区域公共物品受益有限。区域公共物品是区域内各地方政府共同提供的，其受益范围局限在区域内的各主体，区域范围外的各主体无法享受，呈现出区域性的排他性和竞争性。
　　（二）区域合作治理的范畴
　　在公共物品供给视角下，区域合作治理必须嵌入多元治理主体。而对于多元主体的界定和选择，学界已经达成共识的包括政府、企业和社会组织。多元供给或者多中心供给强调的是发挥政府、企业和社会组织的力量构建多元主体之间相互协调合作优势互补的伙伴关系。在区域合作治理主体中，政府承担着“元治理”的角色，负责提供权威的制度、输入足够的资源要素，各地方政府必须要在错综复杂的政府间利益关系中找准自己的定位，发挥好“大家长”的作用。市场在资源配置中起决定性作用，区域公共物品的提供要发挥市场供给的高效率、多样化和个性化的优势，通过各种市场化生产优化区域公共物品的供给。社会组织是最活跃的主体，社会组织的“自治”属性以及强大的政治和社会功用决定了其能够在一定程度上有效弥补市场与政府力量之下的盲点。我国社会组织达82万多，社会组织种类繁多，涵盖基础教育、基本医疗、生态环保、特殊群体帮扶等多个政府无法有效触及领域。当然各治理主体在发挥自己优势的同时更要积极构建相互协调的伙伴关系才能真正契合区域合作治理的本质含义。
　　三、公共物品视角下区域合作治理的现实困境
　　（一）行政区划导致治理碎片化
　　行政区行政是指地方政府在国家规定划分的行政区内对公共事务进行的管理活动。目前我国的行政管理体制就是在纵向层级节制与横向职能划分的基础上按照行政区划形成的行政体制。各行政区划内的地方政府只对所辖区域内的社会公共事务承担管理职责。而无权干涉与其他无行政隶属关系行政区内的各项管理事务。也不需要承担相应的管理责任。各地方政府按照行政区划进行适当的治理分工从理论上讲可以实现权责对等，避免权责不清造成的推诿扯皮，从而提高地方政府的治理效率。但这种政府行政模式适应于传统的地方和区域间公共事务相对简单的内部管辖。当前跨区域公共事务的复杂性不言而喻，而且跨域公共事务的外部性模糊了各地方政府的职责边界。仍试图运用单边政府的力量解决当前面临的跨域治理困境显得不合时宜。按照行政区划进行自我管理极大地降低了地方政府治理公共事务的灵活性。这种事不关己高高挂起的行政区行政就引发了区域治理的碎片化，而区域治理的碎片化是区域合作治理的最大障碍。 　　（二）地方本位主义造成“集体行动的困境”
　　利益博弈是政府间永恒的话题。政府间关系排在首位的就是利益关系。利益决定了政府间的竞争和合作程度与变化走向。从历史大背景来看，我国地方政府的关系的发展呈现出不断从竞争走向合作的趋势。但涉及区域各类资源要素的争夺上，各地方政府仍一拥而上，涉及区域公共事务治理责任的担当上则开始相互推诿扯皮，竞争意识呈现出不断增强趋势。这源于各地方政府之间资源要素和治理能力差异较大。中央政府放权让利后，地方拥有较多自主权的同时，社会责任也在不断增加，财权和事权的不匹配导致地方政府陷入资源不足、治理不方的困境。地方政府为了争取上级政府的财政支持和完成自己承担的经济和社会责任，势必在有限的资源下加剧竞争。根据“理性经济人”假设，每个人都是为了追求最大的经济利益而进行活动的主体。地方政府也一样，在追求地方利益最大化动机的驱使下，采取各种地方垄断、区域保护、招商引资恶性竞争等措施。当面对区域性社会公共事务需要各地方政府协同治理时，往往不重视、不作为。寄希望于搭便车。这加剧了区域间公共物品供给的无效，进一步阻碍了区域合作治理的发展。
　　（三）社会组织存在功能性失败
　　社会组织功能性失败是指社会组织所具有的社会服务、社会沟通、社会协调与社会管理等社会功用发挥不足，无法与现存社会公共需求相匹配。区域合作治理是一个多元参与、理性协商的复杂过程，单靠地方政府的单一力量很难满足地方居民日益增长的公共物品和公共服务的需要。此外，政府失灵难以弥补，种种资源浪费、效率低下、寻租行为难以纠正。市场机制则存在市场失灵，在这样的背景下，区域合作必须有社会力量参与其中。社会组织能够在一定程度上有效弥补市场与政府力量之下的盲点，在处理跨区域性社会矛盾时会比地方政府更加游刃有余。不可否认，社会组织本身存在功能性缺失。这体现在两大方面：第一。社会组织缺乏良好的自我管理。当前社会组织在人力资源管理上不够系统，特别是在工作人员培训环节缺乏专业的指导。社会组织自律机制的缺失会导致组织的运作能力衰弱，甚至阻碍社会组织参与社会治理能力的发挥;第二，社会组织缺乏“造血”必需的公信力。在政府双重管理体制下，社会组织具有很强的行政化色彩，公众经常将社会组织视为政府部门的附属机构。即使社会组织将组织信息公之于众也难以得到公众的充分信任。此外。我国社会组织财务信息和资金运作公开化程度较低，加上网络上大量贪污挪用、卷款潜逃等恶性报道带来的负面冲击，社会公众对社会组织的信任不断下降，这也使得社会组织在资金筹备方面面临很大的困境。
　　四、公共物品视角下区域合作治理的优化路径
　　（一）构建良性的政府间关系
　　不正确不合理的政绩观是地方政府之间长期充斥着激烈的竞争意识和不当竞争行为的一大原因，在这种不正确不合理的政绩观下。地方政府模糊甚至错误地理解着彼此之间的关系，致使地方政府在“理性经济人”意识的驱动下展开区域间的恶性竞争。导致区域公共物品供给与需求不匹配，进一步制约了区域公共利益的实现。因此。区域地方政府必须认清自己，在区域治理中转变错误的竞争意识，从恶性竞争走向良性竟合。从纵向上看，中央政府应在充分尊重地方政府自身利益诉求的基础上引导地方政府朝正确的利益追求方向迈进，转变地方政府错位绩效考核意識、完善绩效考核体系;同时完善地方收入分配，使地方拥有足够的财权承担跨域公共物品的供给。针对经济实力落后的地方应完善转移支付制度，破解地方财政难题。从横向上看，地方政府官员应该摒弃唯cDP的腐朽政绩观，重新审视自己的行政作为。防止区域间资源要素的恶性竞争，避免区域间公共物品供给不足或过剩现象的出现。各地方政府要从区域公共利益出发进行政治决策与落实，应积极主动探索构建区域发展合作与协调治理机制。面对跨区域公共物品的提供，地方政府间要各自结合自身资源优势。统筹规划设计，最大限度保证跨区公共物品的有效供给。
　　（二）完善合作治理配套机制
　　建立跨区域性质的治理机构是消除区域间恶性竞争的优选。这种跨域的治理机构能够有效解决一些特定的跨域公共事务。但是，这些跨域的协调组织并不在体制范围内，缺乏法律权威性，在解决各种复杂跨域公共事务上显得心有余而力不足。由于各地方政府享有的社会资源和拥有的治理能力千差万别，要突破行政区划导致的治理碎片化必须整合地方政府的各项资源要素，建立资源要素共享配套机制。这些需要共享的资源要素中，最重要的就是信息资源要素。信息资源的共享起到基础关键性的作用，只有将各地方政府间的信息资源进行有机融合，建立起全方位、宽领域、多层次的跨域治理信息资源共享数据库，使信息资源在各地方政府间无障碍传递与反馈，打破地方政府间的信息壁垒，才能在实现信息资源共享的前提下为跨域治理提供良好的信息平台。除了信息资源。人力、物力、财力资源的整合也至关重要。各地方政府应该加快建立跨域人才流动体制机制，消除人才垄断，积极促进各区域人才的交流与互动。要以人力资源的聚合作为聚合极。推动人财物三项合一的协同聚合与跨域流动。
　　（三）创设新型健康的社会组织共治
　　一个健康的社会组织应该是具备良好的造血能力、科学的运作能力和较高的社会公信力。社会组织本身能力不足就会导致政府的不信任，所以准入门槛就会提高。现实中许多社会组织自身管理不善，能生存下来的数量很少，生存下来的也有许多面临持续发展的困境。其中最重要的就是社会组织的资金来源问题，如果仅靠政府的资金支持而自身一点造血功能都没有的话就无法生存。近年来，关于公益创投和电子慈善等是各类社会组织筹集资金的创新方式。公益创投的投资者关注组织能力的建设。愿意投入时间和精力提高管理能力，能致力于解决实际问题，从而建立良好信誉。公益创投模式能有效避免传统的公益项目必须符合捐赠者兴趣的情况发生。此外，电子慈善也是一种可行性选择，电子慈善20世纪90年代在西方兴起与发展，一大批业务包括在线捐赠、网上慈善、网络慈善拍卖的网络社会企业在经历衰败之后又重新恢复生机。电子慈善所带来的捐赠数额虽然少于传统捐赠，但其增长率显现了它的巨大后势潜力。
　　公信力是社会组织的生命线。首先，政府需要引导和督促社会组织提高公信力，增强使命感，帮助社会组织做正确的事情;其次，建立严格、规范的监督系统是明智的选择。特别要发挥新闻媒体和社会的舆论监督作用，坚决抵制不诚信的社会组织出现在公众视野内，对违法违纪行为更要进行严肃处理;最后，要加强社会组织规范化建设评估。从2011年民政部出台的《社会组织评估管理办法》到2018年民政部出台的《社会组织信用管理办法》都为推进社会组织信用体系建设提供规范指导和制度约束。
　　五、结语
　　区域合作治理要求各治理主体能够良性互动，发挥自身专长，优势互补。各地方政府担任“元治理”的角色，起着指挥引导的作用，在区域公共物品的供给中，应把握总目标，完善规则制度。确保区域公共物品的供给满足区域需求。地方政府作为大家长需要更加积极主动才能激发其他治理主体功能的发挥，若是都存在“搭便车”心理，区域合作治理永远不会有成效。当然，社会组织承接政府职能的同时，必须完善自身发展以匹配承担的社会责任。提供政府与市场无法有效提供的区域公共物品。区域合作治理的配套机制是区域各主体协调沟通的桥梁，也是加强区域间各项资源要素流动的基础。良性的政府间关系、健康的社会组织共治和配套的合作治理机制之间只有实现相互配合才能不断优化区域合作治理。
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