“史密斯模型”视角下生活垃圾分类政策的探究

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　　摘要：通过研究《生活垃圾分类制度实施方案》的执行现状、实施效果，本文在“史密斯模型”视角下分析政策执行过程中面临的具体问题，讨论产生问题的可能原因，并尝试提出有效的政策建议，以促进“生活垃圾分类制度”取得良好效果，达到生态环境改善的目标，帮助我国环境公共政策营造良好氛围。
　　关键词：环境;垃圾分类;公共政策;史密斯模型
　　中图分类号：X3
　　文献标识码：A
　　0 引言
　　人口增加、经济发展、工业改革、城市扩张等因素导致生态环境不断遭受损害，并有愈加恶劣趋势。生活垃圾污染问题是最基本的环境污染问题之一，对大气、水体、土壤都容易造成污染，具有污染分散、污染范围广、污染物数量多、种类复杂、污染受害者众多等特点。生活垃圾分类是实现源头污染物减量、资源二次开发利用、营造保护环境的良好社会氛围的重要手段。2017年3月，国务院下发了《生活垃圾分类制度实施方案》，部署推动生活垃圾分类，在46个城市进行试点，我国垃圾分类政策由“鼓励”变为“强制”，这意味着我国生活垃圾分类进入了新的发展阶段。
　　1 执行现状和实施效果
　　《生活垃圾分类制度实施方案》实施近两年，全国各地纷纷通过出台精细化、创新性、有特色的垃圾分类行动相关方案、指南等，运用网络信息技术手段和平台，积极推行垃圾分类活动。各地垃圾分类活动取得一定进展，社会公众对垃圾分类的意识有一定的提高。但是总体上，方案实施并没有取得良好的效果，从全国来看，生活垃圾分类政策实施的覆盖率不高、回收利用率也不高、生活垃圾对环境污染程度没有明显下降。社会公众对垃圾分类的积极性逐渐下降，无法长久坚持，甚至产生抵触情绪。
　　2 面临的多种问题及原因分析
　　环境公共政策是政府利用社会公共资源解决环境保护这个社会公共问题，谋求最大公共利益的公共管理活动过程。根据美国学者史密斯模型，影响政策成败的重要因素包括：理想化政策、执行机构、目标群体以及环境因素[1]。其中任何一个因素出现问题都会极大地影响政策的成功执行。因此要从这四个因素来分析生活垃圾分类政策存在的问题及原因。
　　2.1 政策整体的问题
　　对生活垃圾分类的标准没有严谨统一。《生活垃圾分类标志》国家标准旧版于2008年停止使用，在2018年才开始修订更新，发布征求意见稿。各个地方出台的地方性生活垃圾分类方案中对生活垃圾的分类并不完全统一。没有统一的垃圾分类标准参考，造成社会公众对垃圾分类的时候常常存在疑惑，对垃圾分类辨别混乱。垃圾转运回收、二次分类的时候也是困难重重。不规范化的分类方法必然会造成混乱，混乱则会导致政策失效。政策配套方法和细则不完善。总体政策在执行过程中管理制度混乱，无具体办法可依，政策执行者摸索前进，收效甚微。在宏观层面有国家出台的《生活垃圾分类制度实施方案》，在微观层面有各层级政府出台的具体政策、方案、标准，涵盖了生活垃圾分类投放、收集、运输和处理的全过程，但是创新性不足、精细化不足、实际操作细节不足。各政策方案在生活垃圾分类处理的全过程中不能良好地关联衔接甚至互相矛盾，基层工作者在多部门联合管理下，执行政策的时候容易造成工作混乱，导致垃圾分类政策效果降低。
　　配套法律法规不全且执行不力，法律框架范围较为宽泛、法律责任不够明确、缺乏综合性法律标准[2]。在一个地方推行垃圾分类综合治理政策，完整的法律体系是重要保障。目前我国没有一部正式的关于垃圾分类处理政策的现行法律，只有关于垃圾污染环境的相关环境保护法和污染防治法等。垃圾分类方案大同小异，流于表层意识形态，没有考虑各个地方经济产业发展、空间分化、功能分化、居住人群特征等因素。
　　2.2 政策執行主体问题
　　我国传统行政模式下，绝大多数情况下政府是唯一的政策执行主体，这个政策执行主体出现问题会严重影响政策的推行。各地政治经济形势不同，政策执行主体的价值偏向、人员素质、思想意识、工作能力等因素都会对政策的贯彻传递、执行效果产生影响。管理部门分工不清晰、责任不明确、没有统筹协调机制。同一个地方政府不同的部门，比如城市建设部门、环保部门、卫生部门都制定了相关的垃圾分类实施办法，导致垃圾分类政策执行过程中各个环节的责任主体不明确，执行者互相推脱责任、“各扫门前雪”、相互推诿扯皮，同时导致基层执行者工作重复，效率变低。
　　2.3 政策目标群体问题
　　社会公众在垃圾分类政策执行过程中既是目标群体，一定意义上也是执行主体。实现生活垃圾分类治理的顺畅，需要注意公共政策规则和社会公众个人在行为意识上的逻辑关联和平衡。
　　对于垃圾分类，社会公众参与性、积极性、主动性持续降低。公众大多数认为“垃圾分类”的收益与“垃圾不分类”的收益无多大差别，而参与分类回收会消耗私人时间，而且还可能需要支付费用，这都影响了公众是否能自觉坚持进行生活垃圾分类。公众对垃圾传统处理方式已形成定向模式，在先进的环境意识和传统的生活习惯之间容易产生矛盾心理。目前的生活垃圾分类政策对社会公众几乎都是以鼓励式、告知式来动员参与。一般对于政企事业单位的公众群体，可以用单位的奖惩规章制度约束生活垃圾分类行为。社会普遍情况是：环保意识相对较强的公众会主动坚持进行生活垃圾分类，环保意识较弱的公众在没有强制性要求下并没有多少人会主动坚持进行垃圾分类。大多数公众对于公共政策习惯遵照执行，没有主动思考政策的内涵，对政策的意见也不会主动跟政府反映。
　　2.4 政策执行过程中的问题
　　因为环卫工人数量与工作量不匹配，没有完善的全程管理制度、规范的运输流程，运输工具和设备不先进等原因，很多地方垃圾分类投放后的二次分类转运体系运行混乱，主要是生活垃圾在初次分类投放后，二次分类转运时，又被混合起来。垃圾收集设施比较缺乏、不够先进，末端处理能力不足。先进的垃圾处理企业大多数在大城市，有些地方没有垃圾处理企业或者企业没有处理有害垃圾的资质，譬如容易造成重金属污染的废旧电池和废旧金属，这些地方的生活垃圾并不能得到集约化、规模化的妥善的处理。甚至可能造成二次环境污染。 　　社会公众参与垃圾分类出于自发性原则，若是没有很好地做好垃圾分类，政策执行者、志愿工作者只能语言批评、教育，提出警告。
　　相关资金的缺乏使政策在基层难以顺利进行。基层政府收入不足，可支配在垃圾分类政策上的资金远远不够，出现环卫工人工资较低，分类垃圾桶等工具安置率不高等问题。生活垃圾分类回收、运输、利用的硬件配套设施空间布局不合理，难以形成规模效应，导致整个投放回收处理流程的低效性。
　　3 建议和对策
　　3.1 完善政策体系的制定
　　要从宏观层面把控大局，整个生活垃圾分类处理的政策总体系需要国家统筹规划制定，适用性应涵盖不同类型的地区、行政主体。中央政府的政策目标与各级政府的基层目标要相结合，逐层贯彻落实到街道、社区、公众个人以及企业。
　　健全管理体制。垃圾分类政策管理体系自上而下涉及多元主体，需要健全管理制度，捋清、明确区分各个主体的责任、权力和义务[3]。制定配套法律法规，通过立法规范政策执行主体履行责任、社会公众严格进行垃圾分类、企业对垃圾有效处理利用、加强垃圾污染监测等，做到有法可依。修改更新技术标准。比如根据科学的发展、垃圾处理再利用技术的升级创新情况，对垃圾聚类分析，整合种类，优化分类，统一全国标准。以及加快完善垃圾处理方法标准、垃圾污染监测标准的制定等。建立学习培训制度。着重提高整体政策执行者的大局意识、对政策的执行方法、策略良好运用水平、身为政策责任主体及环境保护责任主体的责任意识。
　　3.2 加强政策执行力度
　　加大财政预算。按照公共经济学的理论，政府的财政支付能力决定公共产品的供给规模和质量。足够的财政资金支持能保障政策实施的力度和范围、持续时间。足够的资金可用于购买先进的、适用性广的配套设施推广使用，以及设立奖励专用基金，用于激励补偿环卫工人、引导员、监督员、志愿者等，以及奖励垃圾分类工作出色的个人、团体。
　　政府各职能部门要加强协调合作，切实做到信息共享、沟通流畅。对生活垃圾分类政策责任未履行的执行主体，要“执法必严、违法必究”。加大公众进行生活垃圾分类可享受的“惠民政策”“便民政策”的投入、推广。而对于拒不执行垃圾分类的个人、团体加大罚款力度，增加违法成本。从垃圾源头之一控制垃圾总量。制定严格的包装物标注可回收标志的规定，以及包装物企业回收规定。
　　3.3 加强政策监督考核
　　对环境公共政策执行全过程的监督与考核的重要意义在于：防止政策执行出现偏差;规范政策执行主体的行为;增加政策执行的透明度，特别是财政资金执行和法律法规执行这两部分。建立严格的巡视制度，保证政策落实到位，工作机制透明，对决策失误问责。采用科学合理、贴近公众生活的方式进行调研，调查垃圾分类政策的真实效果和存在问题，形成较为完善的反馈机制。可通过电视问政、现场问政、听证会等形式，及时发布对政策实施过程效果反馈、对公众疑问解答，从而落实社会公众的参与权、监督权、知情权等合法环境权益，真正实现公共政策决策的科学与民主。政府部门制定细致、严格的考核体系。调动不同层级的考核力量，对所负责的垃圾分类执行地区实行全面考核。考核的标准要细分到多个方面，包括垃圾分类处理硬件设施、垃圾总量增减等。考核要和绩效挂钩，定期公布考核结果，接受社会监督。
　　3.4 重视政策效果评估
　　生活垃圾分类政策是一项长期性的政策，对其执行过程的效果进行评估，具有重要意义。有利于实现公共环境治理资源的平衡配置;有利于决定政策的循环形式;有利于其他公共环境政策的制定。我国当前政策效果评估制度比较流于形式，没有细致、具体的量化评估方法。环境政策评估一般围绕着政策执行各个环节对环境产生的影响、保护环境的效果、社会环境意识的提高和产生的经济价值进行评估。投入人力、物资标准、政策执行方式公平与公正标准、执行过程的效率标准和公民参与度与反馈回应度这五个方面应是公共政策评估标准的必要内容。可以从公众环保意识增强程度、人均生活垃圾处理量、生活垃圾源頭分类量、垃圾产生量、企业垃圾处理回收率、垃圾分类器具的覆盖率、商品包装袋可回收标志出现率等方面进行统计计算，用数据变化说明效果。
　　3.5 营造良好的政策执行氛围
　　要保证垃圾分类政策长久地进行，要从社会公众这一目标群体同时也是最基本的政策执行者着手，塑造全民垃圾分类观念，养成全民垃圾分类行为，营造一个浓厚的、积极的社会垃圾分类氛围。
　　以公共交通公益广告投放、公共场合的电子显示屏播放宣传短片、与商家合作宣传性包装、行政单位网络媒体发起转发“垃圾分类”知识抽奖等围绕式、浸透式、创新式的手段营造“垃圾分类”型社会气氛。通过定期组织公众实地调研垃圾污染情况、参观垃圾处理企业、体验垃圾污染水体、土壤、空气的实境等多元化的方式，深入认识垃圾污染的严重性、垃圾分类的紧迫性。
　　3.6 构建利益合作模式
　　建立政府 企业的利益链模式。比如政府制定相关的方案，以资金和优惠政策支持环保产业、引进国外技术、扶持垃圾处理公司。对绿色资源再生产品政府考虑优先采购、推广使用。创新生活垃圾分类奖励机制，激励公众主动进行垃圾分类。比如开发垃圾分类与账户积分结合方式。政府牵头引导医院、银行、商业联盟、工会等参与生活垃圾分类积分账户合作，积分可用于兑换社会公共服务产品和实质物品等。将解决弱势群体就业问题与推行垃圾分类政策相结合，比如可以将弱势群体组建成为社区垃圾分类回收员、引导员、监督员。
　　4 结束语
　　生活垃圾分类政策不仅仅是一项基本公共政策，它涉及到国民环保意识的长期培养教育、绿色循环经济的发展、可再生资源回收利用产业的系统建立、环境污染总量降低和可持续发展社会的建设。基于生态环境问题的长期性、复杂性、广泛性等特点，环境公共政策的执行需要很长一段时间才能看出效果。我国环境公共政策执行环境并不十分成熟，即时性的政策并不能马上达到减少污染总量的目标，制定长期性、稳定性、前瞻性的现代环境公共政策，在政策执行过程中，及时发现问题，运用公共政策理论或者公共管理理论分析问题、解决问题，才能实现环境公共政策的对环境保护的重要作用。
　　参考文献：
　　[1]曹雨柔.上海市生活垃圾分类减量政策执行研究 史密斯模型视角[J].北京电子科技学院学报，2017，25（1）：89-96.
　　[2]陈琼.广州市城市生活垃圾分类管理政策研究[D].电子科技大学，2013.
　　[3]宣琳琳，柳平.上海市城市生活垃圾分类政策实施问题分析[J].经济研究导刊，2017（35）：95-96.
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