行政事业单位全面实施预算绩效管理的实践与思考

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　　[摘 要]行政事业单位作为地区政府的主管部门，各项资金行为与业务行为是以国家制度为基准实施的。本文以行政事业单位的预算绩效管理为核心展开探讨，指出行政事业单位中预算绩效管理存在的問题，并对具体管理优化路径进行研究。
　　[关键词]行政事业单位;财政预算;绩效管理
　　doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.24.005
　　[中图分类号]F810.6 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2019）24-00-02
　　0     引 言
　　在经济社会发展下，地区行政事业单位的财政形势也发生改革，在内控管理的约束下，实现项目资金的全过程监管。但部分政府部门在开展预算绩效管理工作时，仍面临着监管机制与应用机制不协调的现象，绩效管理工作内容过于形式化。为此，行政事业单位应对自身管理模式进行改革，以满足当前社会发展的需求。
　　1     预算绩效管理的重要价值
　　行政事业单位在运营过程中，依托预算绩效管理对未来一段时间内的运营行为以及发展模式进行正确规划，以确保各项工作开展的合理性。预算绩效管理可实现资源最优化配置，并可对资源分布情况与实际利用情况进行实时监督，以避免产生资源浪费的现象。行政事业单位预算绩效管理可提升单位的经济效益、优化支出结构等。在经济效益方面，预算绩效管理可依据各项工作行为产生的动态化效果进行实时评测，并可将行为产生的相关责任落实到个人，令工作人员深刻认知到各项财政资金的重要价值，以此对自身行为进行约束，以形成资金效益责任制的管理模式，进而提升行政事业单位的整体经济效益。在优化支出结构方面，由于行政事业单位在申请相关项目资金时，一般预期为最大化拨款，此种需求将为财政部门带来巨大的压力。在预算绩效管理的应用下，可建立相应考评机制对行政事业单位的各项工作任务进行评估，并对项目资金的落实情况进行监督，同时在项目问责机制的作用下，对各项资金流通行为进行严格管控，以提升项目资金的实际利用率。
　　2     行政事业单位实施预算绩效管理的现状
　　2.1   管理意识不足
　　现阶段，行政事业单位在对项目资金进行支出与利用时，一般以资金下拨数额解决问题，但当出现项目资金不足以支持当前的运作体系时，大部分行政部门第一时间的解决方案是对项目资金进行分配。在长期的主观意识影响下，大部分管理人员未能对资金的利用率进行研究，进而客观性地削减预算绩效管理的地位。
　　2.2   管理水平较低
　　部分行政事业单位的预算绩效管理面较小，并未对部门的所有资金项目进行严格监管，且在监管过程中，也未按照相应规章制度来执行，造成绩效管理工作开展过于形式化。此外，行政事业单位缺乏相应专业人员，造成项目资金监管体系缺失。
　　2.3   未将管理模式与资金流动环节融合
　　对于行政事业单位来讲，工作内容较广、项目周期较长，在进行实际预算过程中，一般以资金分配制度为主，缺乏相应的绩效管理，此种模式将导致绩效管理与实际预算内容不匹配，造成绩效管理缺乏连贯性，如监管体系覆盖不全面，增加绩效管理的核算难度。
　　2.4   约束体系不完善
　　约束体系不完善的外在表现形式可分为两种，第一，评价基准与绩效管理存在时间差，即公开时间不及时，使行政事业单位的公信力受到影响。第二，管理深度不足，当行政事业单位运营过程中产生的项目资金流动与预期目标不符、政策制度落实不到位等现象时，行政部门未能进行及时治理，将严重阻碍部门的运营效率。
　　3     行政事业单位预算绩效管理的影响因素
　　3.1   基础不牢固
　　我国现行的预算绩效管理模式正处于完善阶段，尽管我国已经引进国外先进的管理理念，但每一个国家的政策制度与社会主体发展形势具有较大的差异性，导致理念基础与实践应用仍处在磨合阶段。对于行政事业单位来讲，各级部门尚未达成统一化的认知，部分领导层甚至没有意识到预算绩效管理带来的重要性，在对资金与管理方面，过度追求实际利益。
　　3.2   绩效管理体系不完整
　　行政事业单位的主体管理不明确，管理模式仍以传统运营模式为主，无法对部门的各项行为进行渗透监管，在概念以及主体目标模糊的情况下，将使上下级部门缺乏相应的联动机制，进而对项目资金的投入情况以及各级部门的运营行为进行正确监管。此外，预算绩效管理的运营模式一般以项目资金产生利益价值、回报率高的项目运营环节进行预算，而对持续性投资、周期性较长的项目则缺乏与之相对应的评价体系。同时，行政部门对工作人员的选拔机制存在问题，阻碍预算绩效管理的专业化发展，且社会市场中第三方评价机构处于混乱状态，间接增加了绩效管理的难度。
　　3.3   项目资金的监管流动不足
　　现阶段，行政事业单位的项目资金在使用过程中，一般需经过预算、审核、拨款、实际应用环节，但在实际评价过程中，各个环节处于断连的状态，导致预算绩效管理无法与项目资金的实际流动情况同步。此外，预算绩效管理的监管范围较窄，一般只针对资金支出的环节进行管理，而未对收入情况、债务情况等进行全面管理，进而导致实际工作效果不明显。部分管理环节未能对资金进行全过程监督，在资金项目前期、中期、后期缺乏相应管理机制，进而导致部分项目资金落实不到位，严重降低资金的利用率。
　　3.4   监管体系的落实力度不足
　　对于预算绩效管理来讲，由于行政部门的工作任务存在不确定性，进而导致预算管理难以形成统一化、制度化，大部分的评价基准一般是由上级部门来制定的，缺乏科学性、合理性，导致预算绩效管理未能发挥主动性作用。此外，大部分预算绩效管理的内容与评价体系照搬上一级的管理机制，而未能从当前的工作现状出发，进而造成绩效管理模式无法发挥最佳效果。部分预算绩效管理存在不透明性或半公开性，公开的项目运营行为以上级部门的主管意愿为主，在进行整体核算的过程中，难以进行全面化监管，令民众无法通过内容来获取信息，降低行政部门的影响力。 　　4     行政事业单位预算绩效管理的提升路径研究
　　4.1   树立绩效管理意识
　　在树立预算绩效管理意识时，应从基层工作抓起，采用由点到线、以线到面的形式，逐步加强工作人员的绩效管理意识。行政事业单位应通过规章制度来落实各项业务行为，并就上下级部门的工作开展模式进行协调，通过宏观调控手段为工作人员树立管理意识，同时可为预算模式、执行模式、管理模式的融合发展提供平台。此外，行政事业单位应将被动式管理模式逐步向主动化管理模式过渡，通过引进成功经验，并结合自身运营模式来逐步完善预算绩效管理体系，以此推动管理模式发展。行政部门应将自身行政职能、管理职能转变为服务职能，在绩效管理体系服务与项目资金流动的全过程中，针对问题进行分析，避免出现同体化的管理现象，通过主动服务模式来对工作人員的各项工作行为进行约束，以此提升管理质量。
　　4.2   健全评价机制
　　健全评价机制主要包含目标设置、岗位匹配度、评价体系3方面。在目标设置过程中，应严格按照相关法律程序来执行，正确定位工作职能与职责等，将各项业务的工作情况落实到个人。同时应建立联动机制，令各级部门实现高效率沟通，并采用信息化平台处理各类数据信息，确保各项业务行为交接的精准性。此外，行政部门应以实际需求为导向，将服务理念围绕工作重心开展，加大各项工作环节的审核力度，避免出现重复工作的特性，以此来提升预算绩效管理的工作效率。在岗位匹配度方面，行政部门应依据自身运营模式，建立相应绩效管理团队，并对管理人员进行核心业务培训，令管理人员认识到自身工作的重要性，并与上下级部门进行相应联动工作，以提升管理人员的业务能力。在评价体系方面，主要以财政评价、行政部门评价、三方评价为主，通过内控制度正确规范评价内容，并建立相应评价基准，以此形成主动化管理、制度化管理的工作格局。
　　4.3   完善管理体系
　　在管理体系的逐步完善过程中，首要任务是将规章制度融合到各项业务模块，例如管理机制、绩效目标、执行机构、评价机构等，只有深层次渗透融合，才可对各项业务行为进行监管。与此同时，还应对管理工作进行优化，严格审控项目资金投入与应用的前期、后期等，并以执行过程中发生的问题为出发点，积极探索相应解决方案，以此来完善绩效管理体系。行政部门应对预算绩效管理的同步核算行为进行监管，确保每一项业务行为产生的效果可实时记录到数据库内，进而为后期工作开展提供精准的数据支持。在对项目资金的实际应用过程进行管理时，应严格按照责任制度来执行，将内控管理体系作为平台，以提升预算绩效管理的应用深度，进而对每一项资金的流动情况起到的实际作用进行管控。
　　4.4   提高约束能力
　　提高约束能力应以行政事业单位的主体运营模式为主，通过理念与运营体系相结合，建构完整的管理体系，具体的施行办法包括以下几点。一是加大问责力度与考核力度，当业务行为未产生预期效果时，应对直属的工作人员进行惩罚，同时将预算绩效管理与领导层的奖金、晋升机制等相挂钩，以此督促领导团队的工作。此外，应建立相应的嘉奖制度，对工作业绩突出者进行鼓励，以此激发管理人员的工作热情。二是建立相应的管理机制，通过任务层层划分对管理高层形成反监督模式，并依据相应的规章制度对各项运营行为进行监管，杜绝人为干预。三是预算绩效管理的工作内容应公正公开，将每一项业务的开展模式面向大众、服务大众，以此提升行政部门的公信力。
　　5     结 语
　　本文对预算绩效管理产生的价值进行分析，指出其在行政事业单位中的应用现状以及影响因素，并对行政事业单位预算绩效管理的提升路径进行研究。通过树立绩效管理意识、健全评价机制、完善管理体系等，有效提升行政事业单位的管理效率与工作质量。
　　主要参考文献
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