浅析高校预算执行存在的问题及对策

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　　摘 要 近年来，我国高校各项事业繁荣快速发展，随着国家对高等教育财政资金投入的日趋增加，高校预算管理的重要性日益凸显。财政部门出台了多个文件，对预算资金使用时限及支付进度等提出了更高的要求。预算管理是财务管理和内部控制的重要组成部分，而预算执行又是预算管理的关键环节。提高预算执行的管理水平体现了高校对预算资金的利用效率，是党和国家重大政策贯彻落实的途径和方法，是促进高校顺利实现长短期发展目标的重要手段，推动着财政教育资源实现进一步的优化配置。但目前，部分高校在预算执行方面仍然存在内部控制风险、编制不科学、执行率低、信息化落后、监督考核不完善等现象，导致预算期末大量预算资金沉淀、财政资金使用效益低下，增加了管理负担，成为预算管理的重点、难点。本文从多个维度分析、梳理高校预算执行管理中问题的表现及影响因素，并从加强内部控制、提高预算编制水平、提高执行管理水平、信息化建设以及完善监督考核5个方面提出了相关建议和对策。
　　关键词 高校 预算执行 问题 对策
　　一、高校预算执行的重要性
　　（一）重大政策贯彻落实的需要
　　加强预算执行管理有助于党和国家对高等学校重大政策的贯彻落实，关系到政府公共服务水平和财政管理水平的提升，关系到国家高等人才培养和教学科研任务的落地执行，关系到高校发展战略和长短期目标的实现程度，也关系到领导干部执政能力的评价，具有重要的战略、政治、经济和社会意义。
　　（二）提高财政资金使用效益
　　财政资金支持高校事业推进的同时也要求预算单位进行预算绩效管理，从数量、质量、时效、成本、效益等方面，综合衡量预算资金的使用效果。如果预算执行率过低，势必会造成资金、资源的沉淀、闲置和浪费，不利于资源的优化配置。
　　二、高校预算执行存在的问题
　　（一）预算执行相关的内部控制风险
　　内部控制建设与执行的问题体现在高校预算执行环节中，主要有以下表现：
　　1.预算管理制度和机制不完善。缺乏贯穿预算全流程的系统性管理体系，管理相对粗放，对预算进度重要节点、关键岗位等重要环节的要求不具体不明确，容易出现管理漏洞。
　　2.部门分工不明确，职责界限不清晰。有的高校只是笼统地规定了归口管理部门和实施部门，并未对预算管理各节点组织和人员的工作职责、工作内容作出清晰界定，导致发生问题时权责不清，互相推诿。
　　3.内控制度完善，但实际执行不到位。主要表现在经费支出或预算调整环节的授权审批流程不规范、未按照规定的额度和范围执行预算、归口管理部门未严格履行管理或监督职责、执行过程中各部门和各岗位间的沟通协调不充分等。
　　（二）预算编制与执行存在差异
　　多数高校的收入预算构成相对单一，编制与执行的差异主要表现在支出领域。主要表现在：第一，预决算项目不一致，个别预算项目未执行，而执行完的项目并不在预算项目清单中。第二，项目间资金挤占、挪用。计划从A项目支出的經费，实际执行中从B项目支出。第三，支出范围和比例与预算不符。实际执行中没有严格遵循经费来源部门的要求和规定，擅自扩大支出范围或各项支出比例。
　　产生上述问题的主要原因：第一，对重要支出项目可行性论证不充分，没有经过周密系统的调研评估。第二，对项目金额估算不准确。一方面是缺少对项目总体资金用量的统筹安排和预估，另一方面是各相关预算执行部门上报的数据没有夯实，缺乏可靠的依据。第三，经济分类额度编制不准确，各明细支出间界限不清。并且，个别高校为了应付财政执行指标的要求，也会将支出在各支出项目间进行调剂，导致决算报表无法真实地反映项目执行情况。第四，预算调整不及时。对预算期工作的计划性不强，临时追加或调减某些专项资金收入或支出，但没有及时纳入预算调整事项中。
　　（三）预算执行力度不足
　　预算执行环节中的问题，有如下几种表现：第一，预算执行进度低于序时进度，尤其是年度前3个月。第二，预算执行进度分布不均衡。个别月份执行率极低，大量支出集中于年中、9月份以及年底前等对执行率设定考核指标的时点。第三，预算周期结束时，预算执行率低，大量财政资金沉淀或被收回，既造成了资金资源的闲置浪费，又给职能部门造成管理负担。
　　这种现象主要受到以下几方面因素的影响：第一，预算审批程序和拨款程序复杂，造成部分项目的财政经费下拨时间较晚。第二，政府采购项目资金涉及的招标、公示等流程长，待整个流程结束后已经接近年底。第三，经费使用人对项目经费疏于管理，报账不积极，导致经费到期前扎堆报账，降低了中期执行率。第四，科研经费和建设经费一般为2～3年，而财政要求经费使用周期为1年，二者存在偏差。
　　（四）预算执行管理信息化水平有待提高
　　随着信息时代的飞速发展，多数高校已经逐渐过渡到信息化、大数据管理模式，但部分高校对信息化利用程度并不高。首先是信息化建设主观意愿不足，习惯于旧有管理模式，缺乏接受新事物的精神。其次是信息化建设需要一个整合探索的过程。预算执行是动态过程，需要实现对项目数据全过程的收集、监控和分析，如果单靠人工操作，不但数据处理效率很低，而且难以实现对数据的实时监督和掌握，信息滞后不利于管理决策和调整方案的及时施行。
　　（五）对预算执行监督考核机制不完善
　　虽然财政部门已经对高校资金的预算绩效实行严格管理，但“重投入、轻管理”的现象仍然在部分高校存在。主要表现在：第一，预算归口管理部门对预算资金的管理粗放、松散，缺乏对预算执行的过程监督，致使资金使用单位随意性较大，缺乏规范性。第二，考核机制不健全，缺少外部监督，有的高校未设立有专职监督职能的部门或岗位，或虽有此职能设置，但未实质履行监督责任。第三，对预算责任部门和责任人缺乏激励措施。
　　三、完善高校预算执行的对策
　　（一）加强预算执行的内部控制 　　建立、完善预算管理相关的内部控制制度，涵盖从立项前评估、预算编制、执行、调整、决算、分析、监督与评价以及问责等全过程的内容。同时，针对各个环节，设置相应的审批、执行、考核、问责等部门或岗位，明确职责权限，确保不相容岗位相分离并能够保持顺畅的沟通。高校应当加强预算绩效管理，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。这些均能从体制、机制方面保证高校预算的顺利执行。
　　（二）提高预算编制水平
　　合理准确地编制预算是预算执行良好的前提条件，建议从以下方面改进：
　　1.做好立项前的评审工作，开展充分的事前调研，将对资金收支细化至项目周期内的各阶段，拟定合理的现金流量计划，提高项目的科学性与可行性。
　　2.提倡全员预算管理。预算管理机构加强与各执行部门的沟通，各部门要提高对预算目标的领悟能力，深刻领会上级的任务要求，联系实际细化预算项目，并提供适当的依据支撑;鼓励全体教职工积极参与编制预算并执行逐级复核，提高预算编制的实在性。
　　3.优化学校年度（或项目周期）战略制定和工作安排，并严格遵照执行，尽量避免重大事项的增减调整。
　　4.对于可以在预算年度终结前完成的项目，在执行时间或具体内容出现偏差时应及时向预算管理部门报备偏差产生的原因、调整后金额等关键要素，待预算管理部门重新审批后纳入调整后的预算管理体系;预算年度终结前不能完成的项目应提早准备年度末进行的项目结转或结余，且结转金额应在第二年执行完成。
　　（三）强化预算执行中的管理
　　高校预算管理接受国家财政部门的监督，需遵循国家相关财政制度和要求开展经济活动。贯彻落实财政制度改革措施，同时增强校内各级单位的执行意识，都可以促进高校预算执行工作的开展。
　　1.严格执行国库集中支付制度。高校应将国库集中支付制度贯穿到预算管理的全过程。根据用款申请，直接通过国库集中支付专门账户，将预算内的资金支付给商品或用款单位;采用这种方式务必细化经济分类，建立科学的预算定额和支出标准，使所有财政资金的支付都建立在尽可能细化的预算基础上，保证用款计划和实际支出项目的一致性，在一定程度上避免项目支出间挪用、挤占等用款随意性的问题。
　　2.严格执行政府采购制度。严格执行政府采购制度是强化预算执行的有力措施。政府采购有系统的制度体系和实践积累，高校应按国家相关法律法规和本校适用性的管理办法等要求开展各项采购活动，并保证应该公开的环节信息的透明度。对于政府采购项目，可根据项目执行进度提前启动规定范围內的招标流程，为后续预算资金到位做好准备工作，避免因招投标流程影响预算资金在当年的执行进度。
　　3.增强全员的预算管理意识，强化项目归口部门的管理职责。经费使用人要提高对预算执行重要性的认识及自觉性，严格按照计划进度支出项目经费，避免年底扎堆报销的局面;财务处、科研处等归口管理部门要增强自身的责任意识，主动关注预算执行情况，发现异常状态要督促经费使用人及时报账，定期或不定期开展学校整体预算执行情况分析，从而对发现的问题及时采取措施纠正。相关环节各司其职，共同维护高校预算工作的健康运转。
　　4.金额相对较大的基本建设支出，高校应按照从项目批复到工程付款各环节要求，密切关注建设项目施工进度，应办理项目竣工决算的，及时组织项目竣工验收及结算工作，加快项目预算的执行进度。建议财政部门在计算一年以上建设期的预算执行进度时，按照项目建设方案，分年度确认支出任务，避免一刀切，可以使预算单位根据工期合理安排资金。
　　（四）提高预算执行信息化管理水平
　　随着信息时代的繁荣，高校预算管理信息化的建设刻不容缓。高校资金量大，而且关系科研、教学等国家发展大计，早日全面实现信息化势在必行。
　　1.加强校内项目库信息化建设。目前，非指定项目的专项资金多于年中下达，如果待资金下达再完成项目立项工作，不但项目质量无法保证，预算执行率也很低。高校可在考虑长短期发展目标、年度重点工作和轻重缓急等综合因素的基础上，建立信息化项目库并实现年度间滚动管理。本年未能落实的项目可进入下年度项目库备选。项目库建设能够大大缩短高校内项目申请审批流程手续，迅速、合理地对接部门预算中指定用途的专项资金，提高专项资金的分配效率。
　　2.将预算管理全过程纳入信息化系统管理中。建设或整合学校信息化平台，将预算管理全过程纳入信息化系统管理中。提高预算信息的透明度和实时性，使相关组织和个人可以随时实时查询、监控项目进度等过程信息，及时了解经费的使用情况，从而更有效地推动预算项目支出的进程。设置预警管理，首先是重要时间节点的预警管理，如6月、9月等中期、项目结项前的时点以及已逾期项目的逾期时长等等，系统会在重要节点发出提示性信息;其次是预算执行率、执行偏差率等指标的预警管理，如当某个项目出现低于应执行率的50%时，或者某个项目执行偏差率超过20%时，会触发系统的预警设置，向信息使用者作出提示。
　　（五）加强对预算执行全过程的考核监督
　　预算执行中的监督，可通过对预算执行进度和绩效目标实现程度的双监督。执行进度是动态数据，可以实时为预算管理提供有效建议;绩效目标是静态数据，评价结果可应用到下年度项目的预算安排中;两个角度的监督评价结果均可作为预算工作相关单位及人员的考核依据。
　　1.建立预算执行跟踪机制。预算归口管理部门在预算执行过程中，应定期或不定期开展预算中期绩效评价。通过对比项目有关财务指标或其他数据的预算数和执行数，分析预算执行情况，找出偏差及影响因素，撰写详细的分析报告，提交学校预算管理委员会等类似机构或相关校领导，以便及时对年度预算管理进行修正，为决策提供快速、准确的经济信息。
　　2.完善预算执行考核奖惩机制。考核及相关的奖惩制度是落实预算管理责任、确保预算目标按期执行的重要手段。建议将预算执行进度和绩效目标的实现评价纳入学校的考核体系中，并与相关责任部门或责任人的绩效、晋升相挂钩。对于预算执行的优秀部门给予适当的奖励，并计入干部个人业绩档案;对于预算执行不力的部门或个人，可通过约谈、批评等方式进行教育督促，问题严重时可启动问责机制。同时，要制定公平、有效的评比标准，确保考核与奖惩的公开公正、有理有据，才能真正充分调动全员的积极性和预算管理意识，更积极地促进预算管理工作的开展。
　　3.发挥高校内审部门的监督作用。在预算归口管理部门和机构之外，高校还应充分发挥审计部门的监督职能。内审工作的职能已经由关注真实性、合法性扩大到经济性、效益性，并且开始更多地关注重大决策风险、内部控制风险等领域。
　　首先，通过年度内部控制风险评价工作，实现对预算管理模块的监督评价。通过系统评价，发现预算执行中的内控风险点并督促整改，能够促进预算执行在更加规范化的制度框架与流程中运行。
　　其次，通过对预算管理的绩效审计，实现对预算执行的全过程监督，考察预算执行的计划性、组织力、效益性，同时关注资金运用的规范性、合理性与透明度，对资金使用绩效及高校职责履行和战略目标的实现进行评价。
　　最后，内审部门可以在实施专项审计的过程中同时完成对预算执行领域重大政策执行的审计，关注国家法律法规、高校自身长期或年度重大政策的贯彻落实情况，如国库集中支付制度、公务卡使用以及政府采购政策的执行等，推动相关政策真正落地见效。
　　四、结语
　　高校预算执行管理是预算管理的关键环节，是直接影响到高校资金资源配置的重要因素，也直接关系着党和国家重大政策的落实，所以，对高校预算执行的约束和管理水平至关重要。本文从内控、流程、信息化、考核、审计监督等多角度提出了一些实用性建议，希望有助于高校预算执行的有效推进，充分发挥财政资金的使用效益。
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