基层事业单位预算管理存在的问题及对策探析

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　　摘 要 预算管理贯穿基层事业单位财务管理的全过程，为基层事业单位开展公共事业服务科学化管理发挥了重要作用。在预算管理的编制、执行、评价过程中，存在一些实际问题，造成基层事业单位预算执行效率低下、资金使用不合理等情况出现。本文从基层事业单位预算管理的现状出发，通过系统分析存在的问题及其成因，提出相应的建议，为进一步推进行政事业单位预算管理工作添砖加瓦。
　　关键词 事业单位 预算管理 问题 对策
　　一、基层事业单位预算管理的意义
　　基层事业单位是指由各级政府依法成立的，承担国家公共事业服务的，具有一定公益性的单位。基层事业单位的资金大多来源于财政国库，其预算管理也是对本单位开展业务活动所需财政资金的管理。基层事业单位是否合理安排资金使用，资金能否真正取之于民，用之于民，对国家财政支出及社会稳定具有十分重要的意义。
　　预算管理是基层事业单位财务管理的重要工作，是财政部门管控的重要手段。近年来，基层事业单位不断发展，取得了长足进步，推广了国库集中支付系统、预算管理系统等，建立起了财务信息化管理体系。为了使财政收入规范有据、支出更加公开透明，提高财政资金的使用效率，基层事业单位需要继续加强和完善预算管理工作，建立预算管理制度，科学编制预算方案，加大预算执行力，有效进行绩效评价等。
　　二、事业单位预算管理存在的问题
　　（一）预算管理意识不到位
　　基层事业单位的资金来源主要依靠国家财政拨款。随着财政部门逐年加强对预算资金的管理，各基层事业单位已全面展开预算集中管理工作。在实际工作中，有些事业单位负责人虽然也知道预算管理工作有非常重要的意义，但是由于其行政工作性质，对财务知识了解不够，往往是将预算编制、执行、分析、绩效评价等工作全部交给财务部门来完成。有些财务预算管理意识薄弱，选择简单应付了事，不考虑自身单位的实际状况，与实际工作脱节，照搬照抄往年的数据，致使预算管理流于形式，无法发挥其应有的作用。有些财务部门自身认真负责，但也需要在预算编制及管理过程中与其他相关部门密切配合。比如预算编制，虽然每个部门都会参与到预算编制过程中，但是也会存在一些部门只考虑自己部门的需求，将本部门的利益最大化，缺乏整体大局意识。
　　（二）预算编制缺乏科学性
　　基层事业单位预算编制决定着下一年度单位业务活动的开展和资金的使用分配。现阶段，基层事业单位预算编制工作基本上还是采用增量预算的方法，即以上一年度的预算收支为基础，根据本单位下一个年度工作任务适当增减后的调整数据作为新的预算数据。这种方法比较依赖往年的数据，没有整合考虑各单位自身收支特点，缺乏科学性。
　　在预算编制的过程中，各类项目支出具有很强的专业性和预测性，需要单位各个业务部门编制预算项目，财务部门牵头审核汇总，在一个月左右的时间里完成整合、修改、上报工作。虽然预算项目特别是绩效管理项目在上报时财政要求有可行性分析，但是，很多单位的项目可行性分析都是纸上谈兵，缺乏科学论证，甚至年年用的是同一份报告。有些单位编制的预算项目没有长远的规划，为了花钱而花钱。有些单位编制的预算项目目标定位不合理，没有明确其详细用途，导致预算执行支出时不能对每笔资金进行核对。
　　（三）执行精准度不高
　　基层事业单位应按照批复的预算安排严格执行。在实际执行过程中，单位的财务部门将批复的预算使用额度下发到各执行部门后，各执行部门在预算执行过程出现了各种问题。有的部门在执行时撇开自己的预算计划，发生了经济业务就来报销，不以预算计划决定支出，而是先支出再匹配预算项目，造成预算执行严重偏差。有的部门在预算编制时论证不充分，导致预算执行过程中用途变更或者计划金额严重不足的情况，这就需要财务部门调整预算计划甚至追加预算。比如，很多单位的采购预算精准度就不高，根据市财政数据有一年甚至出现追加采购金额是预算“二下”采购金额3倍的情况。还有的单位预算执行时间偏后，在年末为了减少结余资金而突击花钱，大笔资金支出集中在11、12月份，市财政局为此特别提出了9月份预算支出率75%的目标，但仍有很多单位达不到这个标准。
　　（四）预算绩效缺乏有效评价
　　事业单位的预算绩效评价是政府财政部门为了增强预算的科学性及有效性而制定的评价措施，在实际预算绩效评价过程中仍然存在一些不足。首先，目前的预算绩效评价项目大多针对金额较大（如50万元以上）的项目，金额小的项目不在绩效評价范围内。此举虽然节约了成本，但是有些部门会为了规避绩效评价而把项目金额控制在限额以内。其次，目前，很多基层事业单位无法独立建立一套预算绩效评价体系，而是依靠预算编制系统中的绩效评价体系来完成绩效评价。该系统从数量指标到效益指标均有涉及，但是，基层事业单位工作人员知识水平、综合能力有限，上报的指标五花八门，简单的、容易达成的、定性定量的指标偏多，而关键的、有难度的指标很少。上级财政部门对各单位的实际情况做不到了如指掌，审核标准比较粗犷，一些不科学、不具备实际操作性的指标通过了审核，直接影响了预算绩效评价的有效性。
　　三、加强事业单位预算管理的对策
　　（一）增强预算管理意识，提高人员素质
　　为了保障预算管理工作的顺利进行，基层事业单位需要增强预算管理的思想认识，提高人员素质。第一，应加强对财务管理工作人员的培训，增强预算管理意识，让财务管理人员从思想上重视预算管理，增强预期工作能力，推动预算管理的开展，提高预算管理工作效率。第二，应加强基层事业单位各部门相关人员的培训。预算管理工作仅仅依靠财务人员来实现是远远不够的，需要由财务部门牵头，通过各部门相关人员相互配合，共同努力，才能够实现预算管理的绩效目标。这就要求各部门相关人员都要转变思想观念，充分利用学习文件、组织培训等多种渠道强化预算管理意识，提高工作人员素质，使预算管理的理念深入人心，形成讲预算、重绩效的良好工作氛围。第三，应加强单位负责人预算管理知识的培训，避免象征性履行签字权，能对预算方案的可行性、合理性进行宏观的，长期的指导。 　　（二）加强预算编制合理性，强化制度建设
　　预算编制既是预算管理的核心，也是基层事业单位财务管理工作的起点。在实行国库集中支付的环境下，预算编制更是重中之重，需要事业单位落实其科学性与合理性。第一，在预算编制工作中，应科学合理安排预算内容，在各部门申报预算项目时审核其可行性方案;从单位自身顶层设计的战略角度出发，统筹各部门预算计划，形成整体方案。遵循“量入为出、收支平衡、保证重点、效益优先”的原则，优先保障公用经费及人员经费，优先安排经过科学论证的重点项目经费。第二，在编制预算项目时，若有支出标准为依据的按照标准制定即可;若没有文件标准，但有往年发生的项目用以参考的，可以将以前年度的数据作为基数，结合单位宏观规划与来年工作计划，对调整后的项目进行可行性分析;若是新增项目金额较小的，在分析其必要性后可适当安排具有浮动额度的项目资金，保持实际操作的灵活性。第三，对于新建重大绩效项目，可以通过新增重大项目立项评审的方式，由单位预算管理小组对预算事项的目的、用途和效果等方面进行综合立项评审。对于单位不具有相应评审能力的，应委托外部专家或专业机构进行评审。第四，根据《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，建立适用于基层事业单位的预算管理制度，结合本单位实际情况，在制度中明确各部门在预算编制工作中的具体工作、责任人及考核办法等。完善、有效的制度是预算编制工作高效开展的保证。
　　（三）预算执行需刚柔并济，提高执行力
　　基层事业单位在预算管理的执行过程中，需严格按照先有预算计划后有资金支出的刚性要求，结合财政把控整体额度，调整灵活的柔性操作，加快单位预算执行进度。第一，基层事业单位预算一经批复，可以组织预算管理小组进行分解后将指标下发给各部门，并要求其在发生支出时先履行预算支出审批手续，再办理支出结算业务，把支出严格控制在预算范围内。第二，为避免出现预算支出前松后紧、年底突击花钱的现象，基层事业单位需要合理安排支出时间。除按预算计划必须在某一时段支出的部分外，其他有时间段的项目支出尽早不尽晚，尽量做到月清月结。第三，完善预算指标执行控制体系，以季度或者月份为单位，及时公开各部门或各单位的预算执行率。对预算执行率进度好的单位或部门予以嘉奖，对执行率偏低的单位或部门进行督促。第四，对于严格执行预算达到预定目标后产生的节约资金，单位预算管理小组可以给予一定的政策优惠，如让其灵活安排用途或结转明年累计额度，以增强基层预算单位及部门节约财政资金的积极性。
　　（四）构建科学的预算评价体系，完善績效评价
　　第一，基层事业单位要把财政的预算绩效评价与内控自我评价结合起来，构建科学的评价体系，覆盖全部单位预算项目。还可以在评价系统里设置群众满意度的指标，由社会公众对预算项目执行情况进行评价，在接受社会监督的同时，体现评价体系的公正性。第二，在预算项目支出执行过程中，应以项目的绩效目标为方向，根据评价对象、内容的不同，开展事前、事中、事后评价。在编制预算项目时，预算管理小组应及时对其进行事前评价，保证预算项目的合理性，从而增强财政资金配置的科学性。通过对预算绩效项目的事中评价，可以及时发现存在的问题，有则改之，无则加勉，有效保障预算项目的顺利开展。事后评价则是对预算绩效项目出具绩效评价结果，根据明确的责任人员和考核标准，将评价结果与绩效考核挂钩。对于结果中仍然存在的问题要启动问责机理，将责任追究落到实处，严禁搞形式、走过场，增强绩效评价的科学性，强化预算管理的有效性。
　　四、结语
　　基层事业单位是构成国家行政事业管理体系的基石，增强其预算管理能力，对提高国家财政资金使用效率、增强国家可持续发展能力有十分重要的作用。在开展实际工作过程中，基层事业单位除了增强预算管理意识外，还应在增强预算编制科学性、提高预算执行力、建设绩效评价体系等方面制定合理的措施，并使各项措施落到实处，方能实现事业单位与国家经济的平稳发展。
　　（作者单位为台州技师学院）
　　参考文献
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