新时期我国城市转型发展的机遇与路径
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作者:刘勇
突如其来的新冠肺炎疫情到底对世界经济和社会发展将产生怎样的冲击和影响，目前都还是未知数，但保持底线思维、积极防控、做好思想准备和工作准备是非常必要的。就我国而言，目前已经及时出台了包括“新基建”和传统基建在内的一系列供给侧和需求侧措施，将在有效促进我国经济复工复产的基础上，实现“六稳”“六保”，维护经济发展和社会稳定大局，确保完成决战决胜脱贫攻坚目标任务，全面建成小康社会。
基于此，本文认为，面对错综复杂的国内外环境变化，我国城市发展应坚持创新驱动战略和扩大内需战略，加快推进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化融合协同发展。总体上看，未来我国城市转型发展的机会和路径主要体现在以下几个方面。
一、构建舒展的城镇体系和大力发展集約紧凑的各层级中心城市
前所未有的疫情和业已存在的“大城市病”再次表明，创建一条新型城镇化发展道路是非常迫切和重要的。从顶层设计角度看，新型城镇化的最终目标之一，就是要构建国土空间资源得到充分有效利用、具有高城镇化水平和高质量现代化水平的舒展的城镇体系和作为区域经济增长极的紧凑集约的各层次中心城市。
所谓舒展的城镇体系，是指根据国土空间资源客观分布状态和条件，依靠越来越先进的信息化互联网技术和智慧化交通通信手段，按照“大分散、小集中”和国土空间资源得到全面充分合理地开发、利用和保护的原则，将作为区域经济主体的城乡居民点体系，有规律有结构地舒展地布局在整个国土空间之上，以获得最大的区域经济和生态布局效益。这样舒展的城镇居民点体系，一方面有利于国土空间资源得到充分合理利用，另一方面也有利于“大城市病”和类似于新冠病毒疫情这样难以预料的突发公共事件的预防，是顺应信息网络时代的新型现代化和新型城镇化应当追求的重要目标之一。
所谓区域经济增长极的紧凑集约的各层级中心城市是指，作为区域经济的主体以及城镇体系的核心、动力和龙头的中心城市，代表着整个区域经济和城镇体系的发展水平和方向，要不断强化其带动整个区域经济和城镇体系健康稳定有序发展的增长极作用，提升其引领整个区域经济和城镇体系结构和布局优化升级的转型功能，为整个区域经济和城镇体系高质量协调发展、实现新型现代化宏观目标提供坚实的保障。众所周知，区域经济在空间结构上表现为“点线面”缺一不可的有机结合：“点”指的是城乡居民点体系，是区域经济的主体;“线”指的是连接各城镇的交通（通信）线路;“面”则指为城镇提供农矿资源和生态环境的腹地基础。由此可见，作为“点”状的各级居民点，尤其是人口规模较大的中心城镇居民点，具体说就是以制造业和服务业为主的地级及以上中心城市，在城镇化水平较高和城镇经济占比越来越大的情况下，就成为带动整个区域经济和相关城镇体系有规律有结构发展的核心和增长极，起着不可替代的区域经济“点线面”有机结合的核心凝聚功能，发挥着促进区域经济、城镇体系和城乡一体化的根本性作用。
二、重点发展都市圈和城市群
所谓都市圈是指地级及以上城市所管辖的区域空间，其区域经济和城镇体系的本质就是有一个中心城市和由其带动的周边若干以农矿业为主的县域行政单元所组成的制造业、农矿业产业结构和城乡区域分工结构相对完整的空间区域单元。在美国，类似的空间区域被称为“大小都市统计区”。根据美国有关部门统计的最新资料，目前美国共有592个“大小都市统计区”，占了整个美国经济的绝大部分（90%以上）。我国地级及以上城市共计299个（重庆应作3个地级市计算），仅为美国“大小都市统计区”数量的一半，而且美国的总人口只有3亿多，仅为中国的四分之一，这是极不合理的。未来我国新型现代化城镇体系建设的重点应该是，以美国“大小都市统计区”为参照，大力发展地级及以上城市所形成的都市圈，使其数量翻一番达到600个左右，这样才能与美国在一个竞争平台上，完成我国高度城镇化的历史任务，同时也为疫情后稳增长作出最大的担当和贡献。
所谓城市群是指三个及以上都市圈组成的城市聚集体，其形成的原因是国土空间资源、城镇体系和区域经济在更大空间尺度上的分异和组合。组成城市群的各都市圈具有相似的国土空间条件（如同一平原自然条件或同一沿海区位等），相似的制造业、农矿业产业结构和城乡空间结构，可以实现更高水平和更大规模的空间组织融合，以创造更高水平的区域经济和城镇体系的综合竞争力。因此，建设具有更大规模、更高聚集水平、更强综合竞争力的城市群，需要以先进技术为支撑的更高层次的城乡区域联通和一体化硬软件基础设施工程体系，这将为稳增长和保就业提供新的巨大需求空间。
三、加快智慧城市建设步伐
人类经济社会发展已经进入新型现代化新时代。这是一种以信息网络和人工智能等先进技术为基础的现代化，与传统的以农业文明为基础的现代化和以工业化为基础的现代化有着本质的不同。新型现代化是指软件（信息数据和算法）指导硬件（物质工具与能源动力），能让有限的硬件设备充分发挥无限的低成本和高效、前所未有的灵活和多样性（非标准化）以及空前智能化或智慧化（便捷巧妙解决问题）功能作用的更高层次的现代化。为适应以信息网络技术为基础的新型现代化发展趋势，我国及时地提出了包括大力推进新型城镇化在内的全新的建设新型现代化的总体目标和战略思路，为未来我国经济高质量发展，充分利用这个重大的历史机遇，实现跨越式赶超，指明了令人振奋的前进方向和明确路径。
总体上看，人类的数字化、网络化和智能化时代才刚刚开始，未来之路还将十分漫长。中国已经在新一代信息技术领域全力追赶和跨越发展，目前在5G网络和人工智能领域走在了世界前列，为我国数字经济发展奠定了坚实的技术基础。其他相对较落后的“卡脖子”核心技术，需要国家加大扶持力度，充分发挥市场主体的积极性、能动性和创造性，通过开放式创新，逐步赶上世界先进水平。在后疫情时代，大力推进以5G网络、人工智能、数据中心、物联网等为代表的新型基础设施建设，将是一项重大的战略性基础工程，必将促进我国数字经济发展和制造业升级，为实现新型城镇化和现代化宏伟目标打下良好的基础。 智慧城市是5G网络、人工智能等信息技术重要的应用领域，是为城市规划、建设和管理安装一个由云计算（以超算中心为依托）、大数据、物联网和各类终端组成的智慧“城市大脑”系统。为充分利用新一轮科技革命带来的重大机遇，我国要在现有智慧城市建设的基础上，进一步加大研发、规划和建设工作。
一是构建智慧城市实时监控、仿真模拟和运行管控中心，为城市安装一部全方位、更加有效治理的智慧大脑。要加速研发对城市进行实时监控的各类传感器，即时了解和掌握城市各方位、各领域、各环节的运行动态;充分利用大数据、云计算和物联网技术，完善和提高对城市运行和变化的仿真模拟，探索出城市运行和发展的客观规律;强化实时信息化调控和干预体系建设，建立起高效快速的应急管理和實时跟踪管理技术和手段，有效防控影响城市安全的重大突发公共事件。二是加快智慧城市应用模式和技术体系的研发和建设。重点强化智慧交通（包括无人驾驶）、智慧医疗（包括远程医疗）、智慧社区（包括家庭机器人保姆）和智慧城市规划（包括数字城市和规划数字模型）等领域的5G网络体系建设，有效化解这些领域面临的急迫民生问题。三是探索城市网上治理新模式，充分发挥网络低成本高效率的治理优势。在电子商务、电子政务、互联网+制造业、互联网+金融的基础上，进一步拓宽疫情防控时期得到充分发展的在线会议（包括网上国际会议）、在线教育、在线办公、在线政务等无接触服务，创造新型现代化城市云上生活新业态和新模式。
四、建立和完善促进新型城镇化健康发展的体制机制
改革开放以来，中国逐步建立了符合现代经济社会发展客观规律、先进合理的以城市为区域中心的行政区划管理新体制，即所谓“市管县”体制，有效地促进和保障了我国新型城镇化快速发展对行政区划体制改革的要求（事实上，世界各国都在探索建立以城市为中心的区域经济和行政区划管理新模式，这是一个世界性潮流）。当然，由于以城市为中心的区域经济管理体制在世界上也都是一项新事物，在探索实践中，还存在许多不足和问题，如大城市病、城市无序蔓延、城市侵害农村利益、小城镇衰败以及城乡土地矛盾等。为使“市管县”体制更加符合城镇和区域发展的实际，不断克服城镇化和城镇建设中的各种弊端，迫切需要对城市中心管理模式进行改革创新，实现精细化规范和管理。
目前，迫切需要解决几个突出问题。一是明确作为区域管理主体的中心城市（地级及以上城市，下同）的合理边界，以防止中心城市盲目地“摊大饼”式扩展。为此，要建立实体城市的概念和相应的统计管理体系。所谓实体城市就是城市建成区的实际范围（大体上可按照连片的街道范围来划分）和近期规划发展的未建区域（原则上也应以街道、乡镇范围来划分）。建立中心城市所在县域范围的概念，即中心城市所在的城区范围，而不包括其管辖的远郊城区和郊县，可称为都市县域，如北京市城6区、天津市城10区、上海市城7区和浦东新区临浦西的建成区等。这些地区相当于县域范围，是中心城市较长时期发展的空间范围。当然，也不是“摊大饼”式发展，而是依托现有乡镇治所的“卫星城”发展。
二是明确中心城市的主要和有限功能。一般说来，中心城市的产业分工是比较明确的，那就是非农产品为原料的制造业和服务业聚集区。其中，较大规模的中心城市应当主要从事服务业发展，通过“退二进三”实现向服务业化和消费型城市的转型;中等规模的中心城市则应当选择以装备制造业为主的产业发展，成为我国经济发展的装备生产基地;较小规模的中心城市则主要选择一般产品加工制造业发展，成为为全国乃至世界提供各类一般制造业产品的“世界工厂”;至于农产品加工制造业则不属于中心城市发展的产业，它们属于农业县县城发展的主要产业。
三是明确中心城市所在县域与其管辖的一般农业县域合理的城乡产业分工合作和城乡区域一体化新模式。中心城市管辖的全面区域构成了所谓都市圈，是城乡区域经济一体化的基本单元。区域分工主要发生在都市圈中心城市所在的都市区与其管辖的一般农业县域之间。城乡区域一体化本质上就是要求中心城市与其管辖下的一般农业县域，在城乡产品和服务市场，以及生产要素市场之间实现自由化、无差异化和共享化，同时还要制定统一配套的城乡经济社会政策，以实现城乡区域经济资源配置的高效化和合理化。
为使以中心城市为区域管理主体的先进管理体制更好地发挥作用，尚需在城乡人口户籍制度、土地管理制度和城乡建设资金管理制度上，不断探索改进新的更加合理的政策体系和措施。为此建议：
一是进一步统一城乡人口户籍制度。在现有人口和户籍管理制度改革成果基础上，进一步统筹完善依附于人口户籍管理的各类社会民生福利管理制度，尽快在全国范围内建立统一的医疗、养老、教育、就业和社区服务等基本民生福利制度。以教育领域为例，要尽快建立全国统一的“十二年”义务教育制度，全国高考统一考试并统一高校录取分数线，以促进人口合理流动和社会公平。
二是进一步统一土地管理制度。在现有城乡土地管理体制改革的基础上，在全国城乡统一的社会保障制度建立的条件下，建议将全国土地全部国有化，并在严格而合理的土地用途管制基础上，全面放开城乡土地使用权的社会所有，形成土地所有权国有化与土地使用权社会化的新制度，为彻底理顺和解决我国宝贵土地资源的市场化高效配置创立必要的新的制度基础和前提。农村集体土地所有权国有化后，可以继续保留农村集体土地使用权，该使用权将随着全国统一的基本社会保障制度的建立而逐步自行消失，农村和社区组织将逐步转变成只管理其辖区人口和民间事务的地方性政府。
三是进一步统一城乡建设资金管理制度。在现有城乡建设资金管理制度改革的基础上，进一步拓宽社会资本参与城乡建设的渠道，使PPP模式常态化。在社区建设中，要优先采取政府购买方式，让社会资本和民间企业全面参与进来。
（作者系国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部二级巡视员、研究员）
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