我国地方政府债务管理的国际借鉴

来源:用户上传      作者: 朱珂宇

　　摘要：我国地方政府目前存在着大量的隐性负债，但是在债务到期前无法判断债务的风险程度，直至不良债务发生，风险才得到识别。因此须建立地方政府债务预警和危机处理机制，通过对政府财政指标的监测发现风险信号，并进行及时识别和预警。本文国际预警机制和问责机制等进行分析，力图为我国的地方债预警机制和问责机制等的建立发展提供有益启示
　　关键词：地方债预警机制；或有负债问责
　　中图分类号：F812.5 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）08-00-01
　　一、债务风险预警和控制机制
　　美国在处理地方政府财政危机的实践中积累了丰富的经验，形成了较为健全的地方政府债务风险预警和控制机制。例如，宾夕法尼亚州《一般地方法》第30章（即（地方复兴法案》）就明确提出如何防范地方财政危机。《地方复兴法案》对各相关主体的权力和职责，对地方财政危机的确认、紧急财政援助的启动，以及对地方财权和财力的必要整合等方面，都作出了明确规定。如对地方财政稳定状况作评价时应考虑如下标准：地方3年以上出现赤字，并且过去每个财政年度赤字率为1%以上（含1%）；地方支出超过收人达3年之久或更长；地方拖欠债券或票据的本金或利息支出；地方有30天拖欠工资；地方有30天没有按照指定日期支付债权人开支；地方与债权人谈判，要求对超过债务的30%进行调整，但谈判没有成功；连续两个年度地方赤字率累计为5%或者更高；地方没有根据《地方养老金计划筹集标准和复兴法案》的要求，在规定的期限内支付最小范围内的养老金支出，地方可以根据《破产法》第9章的规定对其债务进行调整；地方征收用于一般用途的不动产税收人达到最高要求，而地方服务数量明显减少等。俄亥俄州等也建立了较为健全的风险预警机制模式，《地方财政紧急状态法》中详尽规定了风险预警监控体系、危机化解机制的操作程序。
　　我国要建立该机制的目的十分明确，就是针对中央和地方（可先覆盖到省级，然后逐步到地市级）的财政风险加强监控，实现财政风险规范化、系统化和科学化管理。机制建设的重点：一是及时监控地方政府债务。借助现有各类“金”字号信息工程的建设成果，实现对地方债务的规模、结构和变化的及时了解和掌握。二是建立从中央到地方的风险预警指标体系。这些指标应该包括财政赤字、债务水平、预期借款需求占政府收人的比例等指标。，三是加强中央对财政风险的预测和分析，增强预警能力。财政风险监控和预警机制最后要落在“预警”上，未雨绸缪，中央层面要形成和逐步提高对我国财政风险的综合预警能力。除对突发情况的分析外，有必要形成对我国财政风险的常规性预测，按年度实现滚动，判断当年的财政风险概率。同时，重点发现可能出现财政风险的地方政府以及相应对中央财政风险的影响预期，尽早采取防范措施。
　　二、对地方或有负债管理
　　哥伦比亚地方政府没有自己的银行，费用确认采用权责发生制会计基础。因此，传统上，对或有负债的管理被限制在中央政府层级。《第科8号法律》（1998年）、《617号法律》和《第819号法律》（2003年）扩展了或有负债的范围框架。《第科8号法律》要求中央政府、省政府和所有类别的地方实体都包括预算拨款，以便支付或有负债。财政部在对这些负债额的量化管理过程中起到核心作用。法律还设立了一项特殊的基金（地区实体的风险基金），用来支付因地区债务而引起的费用，该债务是根据中央政府担保而签订的协议。根据《617号法律》，必须用非专项收人为地方实体的运行费用提供资助，这些费用不仅包括经常性开支，还包括或有负债和退休金负债以及部分资本投资的资金。《第819号法律》（2003年）规定，每年必须向国会报告任何与特许权、主权债务担保和法律合法性有关的或有债务，以作为中期财政框架的一部分（财政部预算司，2008）。
　　当前，或有负债的存量消化和增量控制是我国各级政府应着力解决的一个重要问题。在消化存量方面，对合理的或有负债，要在清理债权债务、明确偿债主体、划清偿债责任的基础上进行规范和整顿，使其合法化和公开化。对不合理的或有负债，应依法坚决取缔，并从制度上铲除不良或有负债产生的根源。一个重要的举措就是要依法明确和强化各级政府和各级职能部门在或有负债形成中的责权利关系，凡属于政府性债务，必须由财政部门统一管理。彻底扭转目前多头举债、分散使用、财政兜底的局面。应本着“谁借谁还谁受益”的原则，建立借、用、还相统一，责、权、利相结合的债务管理机制。
　　三、法律法规或债务定期报告制度，提高透明度
　　巴西地方政府每年须向联邦政府汇报财政账户收支情况，每四个月须发布由地方行政长官签署的政府债务报告。如果在八个月的宽限期内地方政府未能将债务规模调整到法律规定的限额内，该地方政府将列人财政部公布的黑名单。信息披露主要依靠与所有银行联网的国家信息系统。所有借贷交易情况必须在信息系统中登记，否则将被视为非法交易。信息系统公开透明，任何政府和银行都能查看相关信息。系统自动运行，不能人为调整。
　　有效的信息披露是地方债市场健康发展的关键。在以市场为主体的体制中，监督借债者的不单是政府，还包括审计、评级、律师等众多中介机构。我国地方债上市前审计机构应对发行者的财务状况、债务负担、偿债能力等出具意见，评级机构要进行信用评级，律师要出具法律意见书，从不同角度监督借款人更加审慎地筹集、使用资金，进行市场化操作，有利于降低金融风险，提高资金效益。
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