浅析地方政府融资平台利益边界界定与治理结构完善

来源:用户上传      作者: 傅立立

　　【摘要】本文尝试界定了政府与融资平台的利益边界，并从完善其治理结构角度，对融资平台的进一步发展进行分析建议。
　　【关键词】地方政府融资平台 利益边界 治理结构
　　2011年10月，财政部下发通知：经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市地方政府自行发债试点启动。这一举措，为长久以来在分税制下财权与事权极度不统一的地方政府带来了“活水”，也为我国建立规范的地方政府融资机制提供了制度可能。然而在新制度体制下，已经存在20余年的地方政府融资平台是否能够继续扮演地方经济发展助推角色，理清政府与平台公司利益边界，完善平台公司治理结构，至关重要。
　　一、我国地方融资平台发展问题及成因
　　在我国地方融资平台早已不是什么新兴事物，其自1994年分税制改革起步，至2009年进入了快速扩张时期。2008年以来，在适度宽松的货币政策以及四万亿财政政策的刺激下，地方融资平台的数量及规模开始超常规的增长。据统计，2008年初，各级地方政府负债总计一万多亿；而中国人民银行2009年四季度披露的数据显示，全国地方融资机构已达8000多家，其中县级融资平台占70%以上。一方面，融资规模的急剧扩大与偿还来源的不确定性大大增加了地方政府的财政风险。另一方面，在政府的隐形担保下，银行对所放贷款的识别低效也导致了大量不健康贷款产生。
　　融资平台债务激增带来的风险凸现，究其原因，除了在分税制改革下，地方政府财权与事权不统一使得地方政府内在即具有融资刚性需求之外，融资平台与政府利益边界的不明晰以及其内部治理结构的不完善，也推升了融资平台债务的快速增长。主要包括以下两个方面：
　　第一，我国官员的升迁机制导致地方政府存在内在的高负债倾向。部分的官员其决策行为主要按照政绩最大化进行，而“公共设施”建设因可同时获得良好口碑与政绩信号而备受宠爱。另外，我国官员任期与金融产品期限的不匹配也在一定程度上使得平台公司在进行融资时权利与义务的不匹配，从而越发强化了其为政绩工程而衍生的融资需求。
　　第二，市场力量的难以进入使得融资平台缺乏股权制衡机制抑制其负债的非健康快速增长。市场力量的难以进入，使得融资平台大多股权单一，很多融资平台管理人员由政府公务人员担任，其经营完全无独立性可言。股权的高度集中，治理结构的不完整使得融资平台缺少经营独立性。而某些地方政府所提供的显性或隐形担保更模糊了融资平台的利益边界，使得其融资决策时缺乏理性的对其还款能力的考量，融资行为明显过于激进且缺乏风险意识，这也在另一方面刺激了融资平台贷款余额的非健康快速增长。
　　二、界定和明确政府与融资平台的利益边界
　　笔者认为对于地方融资平台而言，其本质是一种企业，作为独立承担民事责任的市场主体，独立的进行经营决策，维持企业的良性运转，对股东负责。现阶段利益边界的模糊以及治理结构的缺失使得地方政府融资平台失去了其作为企业的基本经营独立权，转而成为地方政府变相借债的手段和工具。
　　而地方政府在融资平台的经营管理中，所能扮演的角色只能是“股东”，以财政资金或者土地储备等方式对融资平台注资，按照其出资为限承担其有限责任。而作为股东，在现行法律框架内，政府不应也不能对融资平台的债务进行任何形式的担保和承诺行为。
　　现阶段地方融资平台发展所出现的诸多问题，主要在于政府对于自身所应扮演的角色定位不明，所管范围比较广。界定政府和融资平台的利益边界，主要在限定地方政府可参与的范围，可扮演的角色。综合来说，包括以下几个方面：1.按照其出资比例，享有资产收益权和表决权。2.按照其出资额承担有限责任，不包括担保责任。3.作为董事会成员，提名高级管理人员。4.作为基础设施及公益项目的招标人。5.按照公共品补贴原则对纯公益性项目提供财政转移支付。6.根据融资平台特点设定相应的税收减免等优惠政策以吸引民间资金进入
　　三、完善融资平台治理结构
　　完善融资平台的治理结构，作为一种现代企业管理的有效手段，能够在引入多元化股权制衡机制的情况下，有效抑制地方政府的过度融资行为。
　　(1)促进投资主体多元化，改善平台公司股权结构。在引入战略投资者过程中，对于效率相对低下的部分，可通过税收优惠等方式吸引战略投资者。另外引入时应特别注重战略投资者经营行业的多元性。一方面，在选择投资者时，应选择不同实体行业的公司，以减小风险的行业集中度、改善融资平台的股权结构。另一方面，部分融资平台亦可邀请所涉及领域的上下游企业参股平台，以此形成产业链条，提高平台运作效率。
　　(2)降低政府对于融资平台的绝对控股，引入股权制衡机制。应积极改善融资平台股权结构，降低其股权集中度，积极引入股权制衡机制，提高第二至第五大股东的联合制衡度，降低政府对于融资平台的“绝对控股”，从公司内部抑制政府的高负债偏好。通过内部牵制，使得政府无法单独控制的决策，从而达到股东相互监督的股权安排模式，既能保留股权相对集中的优势，又能有效抑制股东对公司利益的侵害。股权制衡程度越高，外部股东相对于政府的制衡能力就越强，相应地外部股东监督的意愿和能力也就越强，从而股权制衡对维护企业价值的积极作用的效果越佳。
　　(3)聘用非政府人员及专业人员进行管理，实现所有权与经营权的分离。在聘用平台公司高级管理人员时，应尽量规避政府人员，实现所有权与经营权的分离。在高管的聘用中，应注重其专业性，选择专业、有经济金融管理经验的人员进行管理，以保证平台公司的良性运作。高级管理人员应由董事会进行选择、任免。另外，在融资平台经营过程中，应注意各项目负责人专业水平的选择、培养，一支懂经济、会管理的管理团队，是融资平台持续健康发展的基本保证。
　　
　　参考文献
　　[1]孙居涛,熊友华.产权安排:利益主体及其权利边界的界定[J].经济问题，2000(12).
　　[2]李凤鸣.内部控制学[M].北京大学出版社,2002.
　　
　　作者简介：傅立立（1984-），四川成都人，西南财经大学金融学院，研究方向：商业银行、行为金融。

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