把握突发事件新特点,提升应急管理能力

来源:用户上传      作者: 杨智全

　　[摘要] 应急管理是指一系列旨在防范危机、应对危机、减轻与危机相关的实际损害的行动因素。本文分析了突发事件的特点,并对应急管理的过程进行了初步的探讨。
　　[关键词] 突发事件 应急管理 危机
　　
　　根据《突发事件应对法》和国务院总体预案,我国将突发事件分为四类:一是自然灾害,例如地震、海啸、洪水等等;二是事故灾难,例如水污染、火灾、交通事故等等;三是公共卫生事件,如sars、手足口病等等;四是社会安全事件,如恐怖袭击、蓄意破坏等等。
　　
　　一、突发事件具有的共同特征
　　
　　1.突发性和紧急性。突发事件虽然存在着发生征兆和预见的可能,因为它依旧是由一系列细小事件逐渐发展而来的。但真实发生的具体时间、实际规模、具体态势和影响深度,出乎通常社会秩序和人们的心理惯性运行,是难以完全预测的。突发事件往往具有突然性和不可预见性。例如我们对地震等灾害还无法准确预报,对SARS这样的传染病也无法预先认识,对类似美国“911”事件那样的恐怖袭击也很难绝对严密防范。虽然危机本身是一个过程,但是在它被人们感知的时候,往往以某一个突发事件为诱因,表现出“突发性”的特点。突发性与危机本身的高度不确定性密切相关。由于危机产生的原因、后果、变化发展的方向以及影响危机的各种因素在危机爆发的时候往往还不清楚,因而应对危机无法照章办事。
　　2.具有高度的不确定性。突发事件发生后,人们往往不知所措,不仅仅因为这种事件的开端是无法用常规性规则进行判断,而且其后的发展和可能涉及的影响是没有经验性的知识进行指导,一切都是瞬息万变的。
　　这种不确定性和风险不一样。如果是风险,事物的未来发展轨迹是具有一定的信息基础,我们有可能预测结果的不同类型和预期概率,根据成本收益分析作出具体的行为决策,就可以基于组织的目标、现状、外部环境等因素进行优化选择。而危机之所以成为危机,一定程度上就是因为在事件开端之后,很难预计它可能带来的后果。同时,由于信息时代的发展,事物之间的联系愈发呈现多元和共时的特征,资源的有限性也会导致事实上顾此失彼,形成“连锁反应”,即某一个危机事件变化往往会影响到相关的领域,一个危机的爆发可能由于“多米诺骨牌效应”引起连锁反应。
　　3.突发事件的影响具有巨大的社会性。突发事件对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,其影响和涉及的主体具有社群性,这与个体、经营性组织所面对的危机管理有着目标、原则、运行方式等多方面的本质差别。
　　这种社会性影响是由于危机的互动性,互动性是指危机之间具有相互依存、互为因果的关系,对于互动性表现为三方面:
　　一是同质互动,是指与危机具有相同和类似品质的人、事或者产品受到牵连。无论是洪水还是地震,直接造成的生命与财产损失是显而易见的;二是因果互动,是指某一种危机导致相关危机的爆发。“大灾之后有大疫”,地震之后堰塞湖。所以,防止次生灾害和衍生灾害;三是扩散互动,是指由于危机造成的心理恐慌使得人们把危机人为扩大到那些根本不存在危机的领域。
　　4.突发事件的实质,是非程序化决策问题。不确定性的存在其实本质上来源于信息的缺失,现实中的不可预见性导致了信息的不可靠或不完备,无法提供决策所需的基础。危机事件是突然发生的,无章可循,演变迅速,其决策极为复杂而困难,但决策的后果往往关系到组织的安危。一般来说,决策行为可以划分为两类:一种是程序化决策,即结构良好的决策;另一种是非程序化决策,即结构不良的决策。突发事件从本质上来说,是非程序化决策。对危机状态,正是在有限信息、有限资源、有限时间的条件下,寻求“满意”的处理方案。迅速地从正常情况转换到紧急情况(从常态到非常态)的能力是危机管理的核心内容。
　　
　　二、进一步加强应急管理工作
　　
　　应急管理是指一系列旨在防范危机、应对危机、减轻与危机相关的实际损害的行动因素。换句话说,主要是防止危机和降低危机发生率,减少危机的负面影响,从而保护组织和人们免受损害。
　　认真贯彻突发事件应对法,抓紧制订完善相关配套政策。建立健全应急管理体制,强化工作责任制,完善信息通报、预防预警、指挥协调、应急处置、舆论引导和社会动员机制。全面实施突发事件应急体系建设规划,加快应急平台、监测预警、应急队伍、物资保障等重点项目建设。加强对现代条件下自然灾害发生特点和规律的研究,推进城市乡村应对灾害体系建设。深化应急预案体系建设,建立应急管理能力及重大突发事件风险评估体系,加强灾害风险动态监管,进一步推进基层应急管理。制定促进相关技术和产业发展的扶持政策,加强应急管理培训和科普宣教工作,提高全社会预防和处置突发事件能力。
　　突发事件演变迅速,具有高度不确定性,整个事件过程都充满风险性、震撼性、爆炸性。那么从时间系列的角度分析,危机事件是否遵循一个进程或是发展周期呢?我们的回答是肯定的。危机状态是不可能一下子形成的,人们也不可能将失衡状态一下子拉回到正常秩序,危机问题的形成和最终解决都需要时间。一般而言,我们可以将危机发展演变的过程分为以下几个阶段: 前兆(潜在危机)阶段:危机发生前各种危机先兆出现的阶段,当这些先兆处理得好,危机往往得到避免。否则危机进入下一个阶段。 紧急阶段:关键性的事件已经发生,事件演变迅速,出人意料。 持久阶段:事件得到控制,但没有得到彻底解决。 危机解决阶段:事件得到完全解决。
　　
　　三、应急管理的环节
　　
　　1.避免危机。避免危机作为控制潜在危机花费最少、最简便的方法,显然是最好的危机管理。但又最不受重视,长期疏忽甚至完全忽略,成为了危机管理过程中最不受重视的一环。我们要立足长远,强化减灾和预防。
　　2.防备危机。很多危机无法准确预测,因此,我们必须为危机做好准备,在这个过程中,危机管理预案的制定、通信计划和重要关系的建立,就显得格外重要。
　　3.识别危机。危机已进入前兆阶段,及时处理仍可转危为安。关键是危机预警,政府及其他组织能够及时获取信息、准确分析、按需监控和适时发布信息,对正确判断、全面掌控局势具有重要意义。识别危机的关键工作:监测系统或信息处理系统是否能够认识和辨别出危机潜伏期的各种症状,这要求必须从多方面、多角度分析。它是一个信息来源(充分、准确)→渠道(畅通)→分析(信息的整理分析要全面而专业)→预警→发布的全过程。
　　4.隔离危机。危机已经进入紧急阶段,必须尽快作出反应,控制事态的蔓延。建立“防火墙”,启用危机处理机构专人处理危机,这借助于组织在日常运转中建立的危机管理计划和危机管理小组。有时根据具体情况决定主要人物的卷入程度。保证组织内其他部门的正常运转。心理危机的隔离与公共沟通。
　　5.管理危机。迅速通过多渠道获得信息并对其加以分析综合。必要时主要人物亲赴现场。在有限的信息下迅速作出决定。避免过度分析。有效利用媒体,进行公共沟通、心理援助与救济。
　　6.总结危机。圆满处理危机善后,并利用机会,变危险为机遇。对危机发生原因、危机处理过程进行细致分析,总结经验教训。(1)及时处理善后,例如灾区的恢复重建,受灾人员的救助,及时与外界组织通报情况,加强媒体的宣传工作等。(2)开展独立调查。在善后处理阶段,需要开展具有第三方性质的独立调查工作,公正甄别事件诱因,进行责任归属、纠纷处理及补偿分配等工作。美国911之后,成立10人独立委员会,对事件前后美国政府部门的工作进行广泛调查,并最终发布事件调查报告。(3)诊断“危机后遗症”,包括是事后的社会心理、事后的社会结构和事后的组织机制。(4)进行组织变革。提出在技术、管理、组织机构及运作程序上改进意见。通过观念更新、制度完善、机构建设、政策改进进行变革,增强组织系统的活力和生命力。

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