香港实施新资本协议的最新进展和政策特点
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作者: 王胜邦 陈 颖
按照通行的国际监管标准对银行业实施审慎监管是香港建设国际金融中心的重要举措。按照巴塞尔委员会确定的时间表，香港于2007年初在亚洲区率先开始实施新资本协议，新资本监管规则正式取代以1988年资本协议为基础的资本监管规则。新资本监管规则适用于当地注册的所有授权机构，且在并表基础上适用于其附属机构。
香港实施新资本协议的最新进展
香港新资本协议实施准备工作长达6年，大体上可以分为3个阶段。第一阶段（2001年1月～2004年6月）为前期准备阶段，香港金管局（HKMA）组织银行业参与新资本协议的全球征求意见，并参加了第三次定量影响测算。第二阶段（2004年8月～2006年3月）为政策制定阶段，HKMA成立了新资本协议征求意见工作组讨论实施新资本协议的政策建议，成员包括HKMA的高级代表、业界专业人士、外部会计师和审计师以及其他方面的代表；该阶段HKMA在业界的支持下发布了一系列政策性文件，明确了实施新资本协议相关政策性要求。第三阶段（2005年初～2006年11月）为规制阶段，在与业界、政府部门、立法会充分沟通的基础上，完成了《银行业条例》的修订，以及将前期有关政策建议转变为资本规则和披露规则，并发布了相应的监管指引。为确保新资本协议准备工作的顺利推进，HKMA建立了严密的内部组织框架，成立了新资本协议实施指导委员会，该委员会主要职能包括三项：对项目实施给予高层指导和资源动员、批准项目实施计划和决定重大事项。
为保证所有授权机构都能够如期实施新资本协议，
HKMA允许授权机构采用一系列方法，信用风险包括基础法、标准法、内部评级法；市场风险包括标准法、内部模型法；操作风险包括基本指标法、标准法和替代标准法，不允许实施高级计量法；授权机构在成本收益分析的基础上，自主选择实施方法。香港新资本协议监管法规分为两个层次：一是立法会通过的相关法规，包括修订《银行业条例》，详细的资本充足率计算规则和信息披露规则；二是HKMA发布的监管指引，包括合格外部评级机构认可标准、资本充足率监督检查指引、评级体系风险评级体系验证指引、操作风险管理指引等，以确保授权机构能切实达到新资本协议要求。
就信用风险而言，目前70家授权机构中40多家机构采取基础法，绝大多数是有限牌照的银行和规模较小、业务简单的存款公司（这些小机构已获得HKMA的批准，可永久性使用基础法），以及少数2009年前准备实施内部评级法的大型商业银行；30家授权机构采取标准法，这其中约10家银行将在2009年前过渡到内部评级法。目前只有少数几个大型银行实施内部评级法的申请获得香港金管局的批准。就操作风险而言，目前60家授权机构采用基本指标法；经HKMA事前批准，12家机构采用标准法或替代标准法；就市场风险而言，26家机构采用标准法；HKMA已批准4家大型银行使用内部模型法；其余约40家机构因市场风险头寸较小，符合HKMA规定的赦免条件，无需单独对市场风险计提资本。
HKMA已开发了新的资本充足率报表体系，所有授权机构在正式实施新资本协议前都必须提交最近两个季度双轨计算资本充足率。双轨运行的结果表明，2006年底实施新资本协议后所有授权机构资本充足率下降1.1个百分点（资本要求上升）。导致资本充足率变化的主要因素有：信用风险资本要求下降，使得资本充足率上升0.36个百分点，主要由于零售风险暴露、住房抵押贷款高质量证券、公司风险暴露风险权重降低以及合格抵质押品的范围扩大；由于额外增加操作风险资本要求，导致资本充足率下降1.15个百分点；由于调整资本定义，包括从监管资本中扣除所有无形资产（调整前仅扣除商誉）、资产重估储备计入附属资本的比例从70％降低为45％，导致资本充足率下降0.17个百分点。
香港实施新资本协议监管政策的主要特点
根据本地实际确定实施方法的“菜单”供各类机构选择性使用。虽然HKMA非常积极地推进新资本协议实施，但并未全面照搬了新资本协议规定的各种方法，而是结合香港金融市场和银行业结构的特点，为授权机构提供了一套可供选择的实施方法。
（1）为小型授权机构量身定做了信用风险“基础法”。基础法以1988年资本协议为基础，借鉴标准法的部分规定（如承诺的处理、信用衍生品信用转换系数、担保抵押的操作性要求），以节约小型机构的合规成本。然而，实施基础法的机构也必须计提操作风险资本，并达到第二支柱、第三支柱的的相应要求。
（2）初期不实施操作风险高级计量法（AMA）。在征求意见过程中，授权机构普遍反映短期内达不到实施AMA的数据要求，实施AMA不符合成本效益的原则，也无助于改进操作风险管理，因此HKMA决定暂时不实施AMA。
（3）不实施资产证券化内部评估法（IAA）,HKMA认为，香港地区资产证券化市场尚不发达，资产支持商业票据（ABCP）的规模非常小，无需实施IAA。
（4）不对交易性业务的交易对手信用风险提出明确资本要求。HKMA认为，香港地区商业银行的以传统业务为主，衍生产品的交易量小，单独计提资本没有必要；同时，HKMA对业界交易对手信用风险管理进行了专题调查，将于近期发布交易对手信用风险管理的定性和定量要求，并跟踪业界的发展。
在监管政策上鼓励大型授权机构实施内部评级法。虽然HKMA允许各类授权机构基于自身成本收益分析自主决定选择实施方法，但同时又为大型机构向内部评级法过渡提供了激励。一是对于2009年底前实施内部评级法的大型机构，在未实施内部评级法之前经HKMA批准可以先实施基础法，无需实施标准法，以降低这些机构的合规成本和系统转换成本。二是允许大型银行分阶段地实施内部评级法，对于2009年前实施内部评级法的银行实施初期内部评级法的资产覆盖面（按照信用风险加权资产计算）只需达到70％，2009年底达到85％即可，内部评级法未覆盖的风险暴露可按照基础法或标准法计算信用风险加权资产。三是降低数据历史长度要求，2009年底前开始实施内部评级法的银行只需2年的历史数据，只要在2012年底前具备5年历史数据即可。
原则性监管和规则性监管相结合的原则。一方面为使监管指引能够兼顾银行内部评级体系设计和运作方面的差异，HKMA的内部评级法指引在很多方面采纳了新资本协议灵活的框架，如内部评级体系的设计、运作、量化过程等方面的最低要求，只是结合香港地区的实际，对部分标准进行了调整，如专业贷款不包括高波动性商业房地产（HVCRE）、降低了中小企业的标准等。另一方面为保证内部评级体系的风险区分能力、风险量化的审慎性，HKMA在内部评级体系的内部控制、验证、使用测试、压力测试等方面的要求更加具体和明确。如对董事会、高管层、内部审计部门在内部评级治理中的角色描述非常详尽；在商业银行内部评级体系验证的范围、方法和报告要求等方面细化了标准；明确了内部评级体系运用的13个具体领域；规定了几个具体的压力情景，要求授权机构必须按此情景进行压力测试等。同时在新资本协议允许的国别自裁权上，HKMA采取了审慎的做法，如对零售风险暴露采取与公司风险暴露相同的逾期90天的客观性违约标准，违约定义中不允许考虑重新确定账龄的因素。
建立了严格的资本充足率监督检查程序。HKMA认为，新资本协议第二支柱的基础是商业银行已经建立了稳健的内部资本评估程序（ICAAP），但香港地区银行的ICAAP并不完善，还处于不断演进之中，因此现阶段对ICAAP的要求只能是原则性，不可能非常细致；为弥补ICAAP存在的缺陷，监管当局的资本充足率监督检查程序（SRP）必须足够强大。为此,HKMA建立一套完善的打分表体系，对第二支柱下八大类风险以及相应的风险管理能力进行全面的评估，若评估结果不满意将自动导致资本要求增加（根据《银行业条例》的规定，HKMA有权对单个机构设定高于8％要求但不超过16％的最低资本要求）。HKMA认为，现行的风险为本监管框架已经体现了第二支柱的许多要素，因此严格的资本监督检查程序不会对授权机构造成过重的监管负担，打分表体系也不取代现行CAMELs评级体系，两者互相补充。HKMA计划2008年对打分表体系运行情况进行后评估，并根据评估情况进行适当调整，增强与现行风险为本监管框架的协调性和一致性。
香港金管局对内部评级法认可和审批流程
实施内部评级法的技术要求高，涉及面广，准备周期长，为保证授权机构能切实达到内部评级法的最低要求，HKMA对授权机构实施内部评级法方案的认可和审批长达2年之久，投入了大量的监管资源。整个审批过程是HKMA和授权机构保持长期持续的沟通和对话，授权机构的合规程度也不断提高。根据HKMA的规定，授权机构需在2004年底前向HKMA提出实施内部评级法的愿望。随后监管当局和授权机构将每季度定期会晤，讨论实施准备进展和存在的问题。
在开始进入资本充足率双轨报告前，HKMA组织对授权机构进行全面的现场检查。授权机构应提前1个月完成达标合规情况的自我评估报告，HKMA对自我评估报告进行研究和检查，在此基础上组织现场检查。依据商业银行内部评级体系的数量和复杂程度，开展一轮现场检场需1～4个月的时间，现场检查报告将列出需解决的问题并提出相应解决方案。HKMA曾对某家银行的内部评级体系提出了近700条整改意见。与授权机构的后续讨论以及现场检查中，HKMA重点跟踪关注这些问题的解决情况。在商业银行递交正式申请后，HKMA还将对IRB的整体合规情况进行现场评估。
HKMA对授权机构内部评级体系现场检查分为三个小组，分别负责定性方面（如评级体系的运作、使用测试）、定量方面（如评级体系开发和验证）、IT系统和资本充足率报告平台的检查。现场检查报告将报告给HKMA的高层，为批准或否决实施内部评级法申请提供依据。对每家家银行进行一轮现场检查约投入专业监管人员30人左右，对监管资源提出了很高要求，这也是HKMA对授权机构审批进展缓慢的重要原因。
启示
加快新资本协议规制工作的进程。2007年2月，银监会发布了《中国银行业实施新资本协议指导意见》，明确提出国内大型银行在2010年底开始实施新资本协议。新资本协议实施必须建立在一整套完整的监管规章基础之上。我国相关规制工作已经取得了积极进展，但与全面实施新资本协议相比还有较大差距，应加快规制工作的进度，降低政策的不确定性；在实施方法选择上，坚持重要性的原则，对最重要的的信用风险、市场风险应采取高标准，促使商业银行提高风险管理水平；对相对风险较小的资产证券化以及交易账户违约风险等，采取相对简单方法，以降低商业银行合规成本。在具体监管标准设定上，结合国内大型银行实际，应尽可能详细，减少灵活性，增强操作性，为商业银行的自我评估和后续监督检查提供明确的标杆
加大监督检查的力度，推动商业银行准备工作顺利开展。就大型银行而言，国内和香港的监管政策没有明显差别，都是以内部评级法为目标。相对而言，国内大型银行的资产规模大，风险管理基础实施落后，风险计量和管理能力低，实施内部评级法的难度远大于香港地区的大型银行。因此为确保2010年底新资本协议的如期成功实施，监管当局必须加强对商业银行实施准备工作的监督检查，通过建立定期会晤、信息交流和持续的对话机制，以及专项现场检查，推动商业银行不断提高达标合规程度。同时，通过与业界的对话和交流，增进监管人员对实施高级方法的理解，提高监管能力，为最终审批和后续有效监督培养和储备监管资源。
实施相对灵活的资本充足率监管检查程序。香港地区之所以能较早开始实施新资本协议，并在第二支柱框架下采取严格的资本充足率监督检查，一个主要原因是香港地区银行的资本充足率较高，有能力消化监管资本要求提高的影响。与香港地区银行相比，国内大型银行面临的信用风险较高，实施内部评级法不仅不能节约信用风险的资本要求而且有可能提高资本要求，考虑操作风险后，资本充足率可能进一步降低；若同时在第二支柱框架下，基于风险评估对商业银行硬性提出额外的资本要求，可能会挫伤商业银行实施高级方法的积极性，反而不利于商业银行风险管理水平的提高。鉴于此，在第二支柱框架下，监管当局应以对商业银行风险水平和风险管理能力的整体评估为主要手段，重点强调商业银行风险治理框架、风险管理政策和程序的改进，并加强持续监督；若采取这些措施不能达到预定目标，提出额外的资本要求才成为最后的选择。
（作者单位：中国银监会国际部）
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