档案馆提供政府信息公开服务应注意的四种情况

来源:用户上传      作者:赵朝红

　　摘  要：各级国家档案馆是政府信息查阅场所，在一定条件下也是政府信息公开主体。档案馆在提供政府信息公开时往往会遇到诸如如何对待归档政府信息、如何对待政府信息中的内部信息和过程信息、如何对待申请公开信息涉及党务信息，如何对待利用者要求在政府信息上加盖印章、签上经办人姓名、注明日期等情况。文章以《档案工作》公众号“每周判例”中最高法院的几个审判案例为样本，对上述情况的处理依据及应注意的问题进行了阐述。认为：在政府信息“公开是常态，不公开为例外”原则下，档案馆不仅需要依法主动公开信息，还应从相关司法案例中学习掌握《条例》的精髓，主动作为，依法有据地为公民、法人和其他组织获取政府信息提供服务。
　　关键词：档案馆;政府信息公开;服务问题
　　2019年4月15日，新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）颁布实施。各级国家档案馆仍然是政府信息查阅场所，承担为公民、法人和其他组织获取政府信息提供服务的职责。
　　虽然，各级国家档案馆不是负责本级行政机关政府信息公开的法定机构，但2010年《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）公布实施以来的司法实践表明，《条例》所指的政府信息范围，不仅包括《条例》施行后形成的政府信息，也包括《条例》施行前形成的政府信息。同时新修订的《档案法》送审稿中第四十五条规定：“档案中属于应公开的政府信息应当公开。”这些规定都使得各级国家档案馆有可能成为直接向社会提供政府信息公开服务的主体。因此，学习司法案例，从司法实践中学习领会并掌握《条例》的精髓，将有助于档案馆日后政府信息公开工作的开展，更好地为公民、法人和其他组织提供政府信息公开服务。本文以《档案工作》公众号“每周判例”中最高法院的几个审判案例为例，探讨了日后档案馆提供政府信息公开服务时应该特别注意的几个问题。
　　1 如何对待归档政府信息问题
　　如何对待档案中包含的政府信息，新《条例》中没有说明，但根据《规定》第七条“政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行”的规定，并不是归入档案的政府信息就不属于政府信息公开范围，而是根据不同的档案保管单位有所不同。即政府信息归档保存在档案室的仍然属于政府信息公开的范围，而政府信息随档案移交国家档案馆的，在《档案法》修改前则不属于政府信息公开范围。
　　司法实践中，涉及这类问题的案件多达306件，涉及基层法院80件、中级法院130件、高级法院86件、最高法院10件。其中涉及档案馆的有51件，占比六分之一。
　　比如：最高人民法院在××诉上海市嘉定区人民政府政府信息公开一案，案号：（2017）最高法行申821号，再审审查与审判监督行政裁定书中认为：申请获取已经移交给各级国家档案馆的政府信息，应依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行[1]。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条规定，政府信息转变成档案信息有两种情形：一是政府信息由行政机关的档案机构或者档案工作人员保管。行政机关仍保存政府信息，仅仅是保存主体的内部分工发生改变，应适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。二是政府信息已经移交各级国家档案馆。行政机关已不再保存该信息，在客观上难以提供相关信息的，应依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。本案中，××向嘉定区政府申请公开的信息已经归入上海市嘉定区档案馆，嘉定区政府不再保存所申请的信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三项关于“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式……”的规定，嘉定区政府在法定期限内作出《告知书》，告知××信息已归档并建议××向上海市嘉定区档案馆咨询，并无不当。驳回再审申请人××的再审申请。
　　2  如何对待政府信息中的内部信息和过程信息问题
　　修订后的《条例》第十六条规定：行政机关内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。就是说除非有法律、法规、规章的规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，正处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，行政执法信息等，不属于《条例》所指应公开的政府信息。这为档案馆日后在提供信息公开服务时涉及档案不同稿本、会议记录时的处理提供了参考依据。
　　司法实践中，这类涉及内部、过程、执法关键词的案件超过571件，其中明确涉及内部信息32件、过程信息22件、行政执法相关信息2件，共计56件。同样涉及基层、中级、高级和最高法院。其中涉及档案馆的有8件。
　　比如：最高人民法院在×××诉杭州市拱墅区人民政府、杭州市人民政府城建政府信息公开及行政复议一案，案号：（2018）最高法行申2928号，再审审查与审判监督行政裁定书中认为：政府信息以公开为原则，以不公开为例外，该原则是政府信息公开立法与实践应当坚持的基本精神[2]。行政机关所制作或保存的政府信息应当尽可能地主动公开或者依申请公开，以最大程度地保障社会公众的知情权，以此监督行政权力在阳光下运行。但毋庸置疑，必然会有一部分政府信息不能公開，属于信息公开的豁免范围。事实上，只有明确了豁免公开信息的内容和范围，才能明确公开信息的内容和范围;只有准确界定了豁免信息的范围，才能为更全面的信息公开扫清障碍。实践中豁免公开的政府信息，既包括涉及国家安全等需要绝对豁免公开的信息，也包括可以由信息公开义务主体利益衡量后裁量免予公开的信息，还包括可以与第三方协商确立的豁免信息，等等。 　　关于案中涉及风险评估报告应否公开问题。该报告系非诉执行中的社会稳定风险评估报告。此类有关社会稳定风险评估的政府信息，是行政机关在作出决策前据以研究、讨论使用的内部信息，也属于过程性信息，属于信息公开义务主体可以根据情况决定是否豁免的范围。
　　关于案中涉及参与实施强拆的执法机关名称和执法人员的名单及执法证应否公开问题。有关执法人员名单和执法证，均属于政府机关内部人事管理信息，公开历次参与执法的人员名单和包括个人信息的执法证件，可能影响今后行政执法活动的顺利进行或者威胁相关人员人身安全，且当此类信息公开的重要性显著小于公开可能带来的危害性时，信息公开义务主体可以依法决定不予公开。
　　关于案中涉及“全程录音录像资料”公开申请是否已经依法得到处理问题。政府组织实施，多个执法机关参与的强制搬迁，政府的信息公开义务也仍然遵循“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的要求，政府不需要也不可能公开具体职能部门自身在实施过程中形成的政府信息，也不应当成为整个实施过程信息的公开义务主体;其信息公开义务止于公开其实际制作和保存的信息为限。据此，裁定驳回了再审申请人×××的再审申请。
　　3 如何对待申请公开信息涉及党务信息的问题
　　修订后的《条例》第二条规定：本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。司法实践中，这类涉及党务信息、党组织制发、党政联合文件关键词的案件有214件，其中涉及内部党务信息92件、党组织制发13件、党政联合文件19件。涉及档案馆的2件。
　　比如：×××诉如皋市人民政府、南通市人民政府信息公开及行政复议案。最高人民法院（2017）最高法行申3546号行政裁定书认为，该案的争议焦点问题是，再审申请人×××所申请公开的“江苏省委、省政府办公厅正式批复20个镇改革试点方案”信息是否属于被申请人江苏省政府的政府信息公开范围[3]。原《条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。原《条例》第三十六条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用该条例。可见，行政机关或经法律法规授权管理公共事务的组织有关信息的公开适用《政府信息公开条例》的规定，而党组织制作的党务信息以及党组织制发的党政联合文件一般不适用《政府信息公开条例》的规定。该案中，再审申请人申请公开的信息是以中共江苏省委为制定主体并以党委文号制发的党政联合文件，并非行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息，不属于《政府信息公开条例》的调整范围，更不属于《政府信息公开条例》第十条规定的行政机关主动重点公开的政府信息。因此，驳回了再审申请人×××的再审申请。
　　這一案例，为我们如何处理以“两办”名义制发文件的信息公开提供了依据，对档案馆具有特别且普遍的意义。
　　4 如何对待利用者要求在政府信息上加盖印章、签上经办人姓名、注明日期等问题
　　实际工作中，常有申请政府信息公开者要求在政府信息上加盖印章、签上经办人姓名、注明日期等。但这种在政府信息上加盖印章、签上经办人姓名、注明日期等要求，不属于法定的公开方式和形式。司法实践中，这类案有112件之多。其中涉及要求加盖印章6件、要求签上经办人姓名4件、要求注明日期102件。
　　比如：×××诉新密市人民政府政府信息公开一案。[4]最高人民法院（2018）最高法行申1579号行政裁定书认为：公民、法人或者其他组织向行政机关提出政府信息公开申请、向人民法院提起政府信息公开诉讼，目的通常是为了获取有关政府信息。但在本案中，根据一审法院查明的事实，再审申请人×××早在2014年其诉新密市政府行政复议决定一案审理过程中就已通过诉讼案卷查阅复制方式取得其在本案中所要求公开的行政复议决定审批表。在已经获取相关信息的情况下仍然提出公开申请，在性质上属于“重复申请”，至少在效果上相当于“重复申请”。要求行政机关在其已经掌握的政府信息上加盖印章、签上经办人姓名、注明日期等，并非《政府信息公开条例》所规定的政府信息公开的方式和形式，甚至不属于政府信息公开范畴。行政机关对此予以拒绝，不构成不履行政府信息公开法定职责。因此，驳回再审申请人×××的再审申请。
　　5 结语
　　公开信息是政府的义务，申请政府信息公开是公民的权利。但是，并不是所有的政府信息都会公开。在政府信息“公开是常态，不公开为例外”原则下，档案馆不仅需要依法主动公开信息，还应从相关司法案例中学习掌握《条例》的精髓，主动作为，依法有据地为公民、法人和其他组织获取政府信息提供服务。
　　参考文献：
　　[1]中国裁判文书网.王妹.上海市嘉定区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书[DB/OL].http：//wenshu.court.gov.cn/content/content？DocID=3e65580c-ecd9-4cfd-a7ee-a84d00bef886&Keywords=，2019-04-07.
　　[2]中国裁判文书网.郑金德.杭州市拱墅区人民政府城乡建设行政管理：其他（城建）再审审查与审判监督行政裁定书[DB/OL].http：//wenshu.court.gov.cn/content/content？DocID=b72d6b5c-041f-4786-be77-a96501100bc1&Keywords=，2019-04-07.
　　[3]中国裁判文书网.郭小兵.如皋市人民政府再审审查与审判监督行政裁定书[DB/OL].http：//wenshu.court.gov.cn/content/content？DocID=b856f9ce-1a91-46c9-b0ce-a832011300d5&Keywords=，2019-04-07.
　　[4]中国裁判文书网.杨喜凤.新密市人民政府再审审查与审判监督行政裁定书[DB/OL].http：//wenshu.court.gov.cn/content/content？DocID=4e4efbcd-ef6b-4943-be8f-a93d012735b2&Keywords=，2019-04-07.
　　（作者单位：洛阳市卫生监督中心   来稿日期：2019-08-18）
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